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對(duì)國(guó)家開(kāi)發(fā)區(qū)“十四五”規(guī)劃編制的若干討論和建議
來(lái)源：高新院 achie.org 日期：2022-04-11 點(diǎn)擊：次
目前，中央和地方相關(guān)政府部門(mén)正在抓緊制定國(guó)家高新區(qū)、國(guó)家級(jí)經(jīng)開(kāi)區(qū)、國(guó)家自主創(chuàng)新示范區(qū)和國(guó)家級(jí)新區(qū)等（以下簡(jiǎn)稱(chēng)國(guó)家開(kāi)發(fā)區(qū)）“十四五”發(fā)展規(guī)劃，想借此時(shí)點(diǎn)討論與規(guī)劃編制相關(guān)的幾個(gè)問(wèn)題和由此引發(fā)的幾點(diǎn)建議。
01
規(guī)劃的站位問(wèn)題
如何看待國(guó)家開(kāi)發(fā)區(qū)在國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的地位和作用，決定著規(guī)劃編制的站位和導(dǎo)向。僅以高新區(qū)和經(jīng)開(kāi)區(qū)為例，我國(guó)興辦開(kāi)發(fā)區(qū)歷史已近40年，過(guò)往階段國(guó)家開(kāi)發(fā)區(qū)建設(shè)基本著眼的是試驗(yàn)和示范目的，主要發(fā)揮的是“引領(lǐng)、示范、帶動(dòng)、輻射”作用。但歷經(jīng)近40年發(fā)展，現(xiàn)今國(guó)家開(kāi)發(fā)區(qū)已經(jīng)在國(guó)民經(jīng)濟(jì)建設(shè)中發(fā)揮著中流砥柱作用，尤其在國(guó)家創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展的戰(zhàn)略構(gòu)成中，國(guó)家開(kāi)發(fā)區(qū)是中堅(jiān)力量和主要陣地。如目前國(guó)家高新區(qū)和國(guó)家級(jí)經(jīng)開(kāi)區(qū)二者創(chuàng)造的地區(qū)生產(chǎn)總值加總約占國(guó)家GDP總量的25%左右，僅國(guó)家高新區(qū)企業(yè)的研發(fā)投入就占全國(guó)研發(fā)投入的近半數(shù)，這就決定了規(guī)劃編制的情境與“十四五”前有很大不同。但在這方面，如果我們不能跳出以往的習(xí)慣思維，對(duì)規(guī)劃編制的站位繼續(xù)停留在過(guò)往“引領(lǐng)”和“示范”作用表述上，這就很容易造成對(duì)國(guó)家開(kāi)發(fā)區(qū)在新時(shí)代國(guó)民經(jīng)濟(jì)建設(shè)中作用和定位認(rèn)識(shí)不足，也就很難樹(shù)立起新發(fā)展階段國(guó)家開(kāi)發(fā)區(qū)理應(yīng)承載和能夠承載的國(guó)家使命。
02
宏觀作為與個(gè)體發(fā)展的關(guān)系問(wèn)題
前30多年興辦和建設(shè)開(kāi)發(fā)區(qū)主要是地方政府在發(fā)揮責(zé)任主體作用。以往中央政府出臺(tái)的“指導(dǎo)意見(jiàn)”或由部委制定的相關(guān)“規(guī)劃”，主要表現(xiàn)的是對(duì)地方政府“樹(shù)導(dǎo)向”和“提要求”。現(xiàn)在的情形是，歷經(jīng)近40年探索，大部分“個(gè)體”國(guó)家開(kāi)發(fā)區(qū)在發(fā)展模式、建設(shè)路徑和建設(shè)舉措等方面都日臻成熟，也幾乎竭盡了自身?xiàng)l件的“所能”。新時(shí)代不論是整體發(fā)展還是個(gè)體發(fā)展，國(guó)家開(kāi)發(fā)區(qū)所面臨的諸多問(wèn)題和挑戰(zhàn)，大多不能僅通過(guò)地方政府的“個(gè)體”努力所能夠解決，而是需要在宏觀上要有全局性應(yīng)對(duì)挑戰(zhàn)和問(wèn)題的舉措。這就帶來(lái)了新發(fā)展階段在促進(jìn)國(guó)家開(kāi)發(fā)區(qū)發(fā)展中的宏觀作為與個(gè)體發(fā)展的關(guān)系問(wèn)題。就歸口管理國(guó)家開(kāi)發(fā)區(qū)的部委或部門(mén)而言，自“十四五”開(kāi)啟，規(guī)劃編制需更多著眼于解決我國(guó)開(kāi)發(fā)區(qū)“個(gè)體”所不能應(yīng)對(duì)的挑戰(zhàn)和問(wèn)題，更多需要強(qiáng)調(diào)在宏觀層面上的目標(biāo)協(xié)同、資源配置整合或制度性的政策供給，如涉及全局性創(chuàng)新資源配置、產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈整合、園區(qū)間的激勵(lì)政策協(xié)同等諸多問(wèn)題，需要強(qiáng)化中央政府在宏觀層面的“統(tǒng)籌”或“作為”，而不僅僅是給地方“下目標(biāo)”、“派任務(wù)”、“提要求”，這樣才有助于推動(dòng)我國(guó)國(guó)家開(kāi)發(fā)區(qū)發(fā)展再上新臺(tái)階。
03
對(duì)統(tǒng)合和協(xié)同國(guó)家開(kāi)發(fā)區(qū)發(fā)展的建議
結(jié)合上述討論，“十四五”國(guó)家開(kāi)發(fā)區(qū)的規(guī)劃編制需要從支撐國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的高度著眼，自上而下增進(jìn)對(duì)促進(jìn)國(guó)家開(kāi)發(fā)區(qū)、乃至全國(guó)開(kāi)發(fā)區(qū)統(tǒng)籌發(fā)展或協(xié)同發(fā)展方面的舉措。重點(diǎn)提四方面建議。
1．統(tǒng)合國(guó)家開(kāi)發(fā)區(qū)發(fā)展，以國(guó)家高新區(qū)和國(guó)家級(jí)經(jīng)開(kāi)區(qū)為主體構(gòu)建我國(guó)開(kāi)發(fā)區(qū)體系。目前我國(guó)批準(zhǔn)建設(shè)的國(guó)家高新區(qū)和國(guó)家級(jí)經(jīng)開(kāi)區(qū)已近400家，覆蓋了大部分的地級(jí)以上城市，省級(jí)以下的各類(lèi)開(kāi)發(fā)區(qū)遍布全國(guó)，基本涵蓋了國(guó)家主體的產(chǎn)業(yè)體系構(gòu)成和承載著作為主體的國(guó)民經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出。基于此，應(yīng)打破過(guò)往由不同部委歸口管理的邊界，以國(guó)家高新區(qū)和國(guó)家級(jí)經(jīng)開(kāi)區(qū)為抓手統(tǒng)合全國(guó)開(kāi)發(fā)區(qū)發(fā)展。歷史原因，以往高新區(qū)和經(jīng)開(kāi)區(qū)主要由科技部和商務(wù)部歸口管理，強(qiáng)調(diào)在不同推進(jìn)方向上的分頭突破。進(jìn)入新時(shí)代，高新區(qū)和經(jīng)開(kāi)區(qū)的功能定位和發(fā)展目標(biāo)日漸趨同，這就需要加強(qiáng)對(duì)國(guó)家開(kāi)發(fā)區(qū)的統(tǒng)合、乃至統(tǒng)合省級(jí)以下園區(qū)，統(tǒng)一構(gòu)筑我國(guó)開(kāi)發(fā)區(qū)體系。如統(tǒng)一布局建設(shè)“世界領(lǐng)先園區(qū)”、統(tǒng)一布局新升級(jí)或新建國(guó)家級(jí)園區(qū)、統(tǒng)一形成對(duì)全國(guó)開(kāi)發(fā)區(qū)的分類(lèi)、分級(jí)管理，全方位支撐國(guó)民經(jīng)濟(jì)“高質(zhì)量發(fā)展”和國(guó)家“高標(biāo)準(zhǔn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制建設(shè)”。
2.從強(qiáng)化國(guó)家開(kāi)發(fā)區(qū)創(chuàng)新鏈、產(chǎn)業(yè)鏈、資本鏈和服務(wù)鏈等的融通著眼，促進(jìn)全國(guó)開(kāi)發(fā)區(qū)的協(xié)同發(fā)展。在過(guò)去30多年里，我國(guó)開(kāi)發(fā)區(qū)能夠迅速崛起并領(lǐng)跑全球的原因是有中國(guó)特色社會(huì)主義的制度保障，得益于由“中國(guó)特色的制度保障”衍生出的各地“舉全市之力”建設(shè)開(kāi)發(fā)區(qū)的路徑模式。從未來(lái)發(fā)展著眼，實(shí)現(xiàn)我國(guó)科技自強(qiáng)自立、產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈現(xiàn)代化和安全、高標(biāo)準(zhǔn)市場(chǎng)體系建設(shè)等重大命題，對(duì)我國(guó)開(kāi)發(fā)區(qū)新時(shí)代發(fā)展提出了新要求和新挑戰(zhàn)。這些新要求和新挑戰(zhàn)僅靠全國(guó)開(kāi)發(fā)區(qū)的“個(gè)體”努力不足以應(yīng)對(duì)，這就需要更進(jìn)一步發(fā)揮我國(guó)特有的“制度”優(yōu)勢(shì)，在創(chuàng)新鏈、產(chǎn)業(yè)鏈、資本鏈和服務(wù)鏈等融通方面，在更高層面探索“新型舉國(guó)體制”。如加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)、制度性安排和政策供給，促進(jìn)國(guó)家開(kāi)發(fā)區(qū)之間的創(chuàng)新平臺(tái)、產(chǎn)業(yè)平臺(tái)、資本平臺(tái)和服務(wù)平臺(tái)等協(xié)同，強(qiáng)化開(kāi)發(fā)區(qū)間創(chuàng)新鏈、產(chǎn)業(yè)鏈和供應(yīng)鏈、資本鏈等的關(guān)聯(lián)、互補(bǔ)和融通；協(xié)同政策和資源配置，規(guī)避地方或園區(qū)間盲目的“優(yōu)惠”政策競(jìng)爭(zhēng)和政府、社會(huì)資源投入浪費(fèi)。也即是中央政府層面要從強(qiáng)化我國(guó)開(kāi)發(fā)區(qū)的協(xié)同發(fā)展著眼，整體提升我國(guó)開(kāi)發(fā)區(qū)的發(fā)展能級(jí)和建設(shè)層級(jí)，推動(dòng)我國(guó)開(kāi)發(fā)區(qū)建設(shè)再上新臺(tái)階。
3.塑造領(lǐng)先發(fā)展優(yōu)勢(shì)，應(yīng)對(duì)百年變局所帶來(lái)的挑戰(zhàn)。當(dāng)前，新科技革命、產(chǎn)業(yè)變革和全球競(jìng)爭(zhēng)格局都深處“百年未有大變局”，新時(shí)代社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)的建設(shè)目標(biāo)更加需要國(guó)家開(kāi)發(fā)區(qū)加快樹(shù)立全球領(lǐng)先發(fā)展優(yōu)勢(shì)。就樹(shù)立領(lǐng)先發(fā)展優(yōu)勢(shì)而言，習(xí)總書(shū)記先后提出了“建設(shè)世界領(lǐng)先園區(qū)”、“建設(shè)世界一流企業(yè)”和“打造世界級(jí)數(shù)字產(chǎn)業(yè)集群”等有針對(duì)性指示，這些指示無(wú)一不對(duì)國(guó)家開(kāi)發(fā)區(qū)的新時(shí)代發(fā)展提出了新要求。但同樣就我國(guó)當(dāng)前的發(fā)展階段和嚴(yán)峻的國(guó)際形勢(shì)而言，要做到或?qū)崿F(xiàn)這些“領(lǐng)先”，不能像以往一樣僅僅靠號(hào)召“個(gè)體”或依賴(lài)“個(gè)體”。打造“世界領(lǐng)先園區(qū)”、“世界一流企業(yè)”和“世界級(jí)數(shù)字產(chǎn)業(yè)集群”都需要“自上而下”的統(tǒng)籌布局、資源整合、組織動(dòng)員和協(xié)同性努力。也即是說(shuō)，要達(dá)成這些國(guó)家目標(biāo)，在條件上更加需要發(fā)揮“制度”優(yōu)勢(shì)，在建設(shè)路徑上更加需要?jiǎng)?chuàng)造性探索“新型舉國(guó)體制”。
4.改善中央政府的宏觀管理，加快推進(jìn)對(duì)我國(guó)開(kāi)發(fā)區(qū)的高標(biāo)準(zhǔn)治理。首先需要加強(qiáng)中央政府各部委的工作協(xié)調(diào)，建議在中央政府部委層面統(tǒng)合目前對(duì)國(guó)家開(kāi)發(fā)區(qū)的歸口管理；建議搭建面向全國(guó)開(kāi)發(fā)區(qū)統(tǒng)一的綜合日常管理部門(mén)，對(duì)覆蓋全國(guó)的各類(lèi)開(kāi)發(fā)區(qū)建立統(tǒng)一的備案管理、信息統(tǒng)計(jì)、決策執(zhí)行和日常管理等工作平臺(tái)；改善目前各地國(guó)家開(kāi)發(fā)區(qū)審核面積與實(shí)際管轄范圍不對(duì)稱(chēng)等狀況，建議建立面向全國(guó)開(kāi)發(fā)區(qū)的報(bào)備、審核、統(tǒng)計(jì)和公示等制度體系；建議分類(lèi)規(guī)范國(guó)家開(kāi)發(fā)區(qū)的標(biāo)準(zhǔn)化體制建設(shè)，加快推進(jìn)國(guó)家開(kāi)發(fā)區(qū)的高標(biāo)準(zhǔn)治理。
王勝光，中國(guó)科學(xué)院科技戰(zhàn)略咨詢(xún)研究院研究員。
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