【一】

 

　　縣城基建

 

　　背景分析

 

　　1.1縣城基建的必要性

 

　　2022年12月15日至16日舉行的中央經濟工作會議要求：大力提振市場信心，把實施擴大內需戰略同深化供給側結構性改革有機結合起來，推動經濟運行整體好轉，實現質的有效提升和量的合理增長。通過政府投資和政策激勵有效帶動全社會投資，加快實施“十四五”重大工程，加強區域間基礎設施聯通。鼓勵和吸引更多民間資本參與國家重大工程和補短板項目建設。

 

　　這說明，今年經濟必須保持一定的增長，而以基建拉動需求擴大內需將是重要舉措之一。

 

　　縣城是農業轉移人口市民化和推進城鄉公共服務均等化的重要載體。縣城建設是利用投資和提高內需促進經濟發展的重要引擎，是城鄉融合的關鍵一環。

 

　　但是，縣城的基建投資總體上與城市差距很大，導致縣城基礎設施歷史欠賬較多。多年來，縣城人均市政公用設施固定資產投資僅為城市城區的二分之一左右。

 

　　現階段，縣城在供水普及、燃氣普及、污水處理等方面與城市的差距不大，但是縣城設施更新進展緩慢，縣城老舊城區供熱和供排水管網老化、“城中村”和城鄉結合部公用設施配套弱、臟亂差等現象較為普遍。

 

　　預計到2040年左右，我國城鎮化率將達到80%。從短期來看，縣城依然具有人口轉型的承載力，需要通過提高縣城教育、醫療、就業、產業等能力來吸引鄉村人口，充實縣城空間。從未來二十年的長遠周期來看，縣城還需要新增三分一的建成區面積，以完全承載鄉村人口轉型。

 

　　我國城鎮化歷史體現了城鎮化載體由點到線，由線到面的擴散過程，是城鎮化促進區域均衡發展的過程，也是提高城鎮承載能力的過程。縣域作為穩定的行政區劃，縣城作為縣域的發展集聚核心，勢必會成為城鎮化載體擴展的主要著力點。

 

　　在這樣的背景下，2023年，縣城的基建仍有可為。

 

　　1.2縣城基建有關政策

 

　　2022年5月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于推進以縣城為重要載體的城鎮化建設的意見》文件從9個方面共39條，提出了縣城建設的任務和措施。文件要求，到2025年：以縣城為重要載體的城鎮化建設取得重要進展，縣城短板弱項進一步補齊補強，公共資源配置與常住人口規模基本匹配，特色優勢產業發展壯大，市政設施基本完備，公共服務全面提升，人居環境有效改善，綜合承載能力明顯增強，農民到縣城就業安家規模不斷擴大，縣城居民生活品質明顯改善。

 

　　2022年6月，國務院審批通過《國家新型城鎮化規劃（2021—2035年）》，將黨的十九屆五中全會提出的“推進以縣城為重要載體的城鎮化建設”作為我國新型城鎮化的新著力點。

 

　　2022年11月，國家發展改革委等部門關于加強縣級地區生活垃圾焚燒處理設施建設的指導意見（發改環資〔2022〕1746號）要求：到2025年，全國縣級地區基本形成與經濟社會發展相適應的生活垃圾分類和處理體系，京津冀及周邊、長三角、粵港澳大灣區、國家生態文明試驗區具備條件的縣級地區基本實現生活垃圾焚燒處理能力全覆蓋。到2030年，全國縣級地區生活垃圾分類和處理設施供給能力和水平進一步提高，小型生活垃圾焚燒處理設施技術、商業模式進一步成熟，除少數不具備條件的特殊區域外，全國縣級地區生活垃圾焚燒處理能力基本滿足處理需求。

 

　　以上政策措施和規劃安排，為縣城基建提供了有力的政策保障。

 

　　【二】

 

　　縣城基建

 

　　工作要點

 

　　根據《國家發展改革委關于加快開展縣城城鎮化補短板強弱項工作通知》，縣城、縣級市城區以及鎮區常住人口10萬以上的非縣級政府駐地特大鎮為新型城鎮化建設的目標區域，公共服務設施、環境衛生設施、市政公用設施、產業培育設施4大領域共十七項建設任務為建設重點。

 

　　十七項建設任務分別為：

 

　　健全醫療衛生設施

 

　　完善教育設施

 

　　改善養老托育設施

 

　　發展文旅體育設施

 

　　完善社會福利設施

 

　　建設社區綜合服務設施

 

　　完善垃圾無害化資源化處理設施

 

　　健全污水集中處理設施

 

　　改善縣城公共廁所

 

　　優化市政交通設施

 

　　完善市政管網設施

 

　　推進縣城智慧化改造

 

　　更新改造老舊小區

 

　　完善產業平臺配套設施

 

　　發展配送投遞設施

 

　　健全冷鏈物流設施

 

　　提升農貿市場水平

 

　　此外，中辦國辦《關于推進以縣城為重要載體的城鎮化建設的意見》要求，科學把握功能定位，分類引導縣城發展方向。

 

　　一是加快發展大城市周邊縣城，支持位于城市群和都市圈范圍內的縣城融入鄰近大城市建設，發展成為與鄰近大城市通勤便捷、功能互補、產業配套的衛星縣城。

 

　　二是積極培育專業功能縣城，支持具有資源、交通等優勢的縣城發揮專業特長，發展成為先進制造、商貿流通、文化旅游等專業功能縣城，支持邊境縣城完善基礎設施。

 

　　三是合理發展農產品主產區縣城，為有效服務“三農”、保障糧食安全提供支撐。

 

　　四是有序發展重點生態功能區縣城，為保護修復生態環境、筑牢生態安全屏障提供支撐。

 

　　五是引導人口流失縣城轉型發展，促進人口和公共服務資源適度集中，加強民生保障和救助扶助。

 

　　【三】

 

　　縣城基建

 

　　資金來源

 

　　資金是困擾縣城基建的主要因素。解決的方式有：爭取上級財政資金、爭取政府專項債券額度、爭取金融信貸支持、吸引社會資本投入、發行專項企業債券等。加強建設用地政策支持，使項目具有可融資性，也是方法之一。另外，盤活政府存量資產資源獲得的資金，也可以成為縣城基建資金的來源之一。

 

　　根據中辦國辦《關于推進以縣城為重要載體的城鎮化建設的意見》中內容，建立多元可持續的投融資機制，根據項目屬性和收益，合理謀劃投融資方案：

 

　　對公益性項目，加強地方財政資金投入，其中符合條件項目可通過中央預算內投資和地方政府專項債券予以支持。

 

　　對準公益性項目和經營性項目，提升縣域綜合金融服務水平，鼓勵銀行業金融機構特別是開發性政策性金融機構增加中長期貸款投放，支持符合條件的企業發行縣城新型城鎮化建設專項企業債券。

 

　　引導社會資金參與縣城建設，盤活國有存量優質資產，規范推廣政府和社會資本合作模式，穩妥推進基礎設施領域不動產投資信托基金試點，

 

　　鼓勵中央企業等參與縣城建設，引導有條件的地區整合利用好既有平臺公司。

 

　　完善公用事業定價機制，合理確定價格水平，鼓勵結合管網改造降低漏損率和運行成本。

 

　　另外，《國家發展改革委關于加快開展縣城城鎮化補短板強弱項工作通知》提出，縣城基建資金來源主要有以下三個方面：

 

　　3.1加大財政資金支持、專項債券額度支持

 

　　各地區要堅持“資金跟著項目走”，落實政府投資重點支持“兩新一重”建設的要求，針對縣城公益性固定資產投資項目，設計多元化的財政性資金投入保障機制。縣城公益性項目主要通過地方政府財政資金予以投入，符合條件的縣城公益性項目可通過中央預算內投資予以適當支持。對其中有一定收益但難以商業化合規融資、確需舉債的縣城公益性項目，除上述資金支持渠道外，還可通過安排地方政府專項債券、抗疫特別國債予以支持。

 

　　發改環資〔2022〕1746號文即明確：積極安排中央預算內投資支持縣級地區生活垃圾焚燒處理等環境基礎設施建設，對生活垃圾小型焚燒試點予以支持，充分發揮引導帶動作用。將符合條件的縣級地區生活垃圾處理設施建設項目納入地方政府專項債券支持范圍。

 

　　3.2吸引社會資本投入

 

　　各地區要針對縣城準公益性及經營性固定資產投資項目，設計市場化的金融資本與工商資本聯動投入機制。對符合條件的大中型準公益性及經營性項目，可通過健全政銀企對接機制，利用開發性政策性商業性金融或國家城鄉融合發展基金予以融資支持。對符合條件的縣城智慧化改造、產業平臺配套設施建設等領域項目，可通過新型城鎮化建設專項企業債券予以融資支持。規范有序推廣PPP模式，帶動民間投資參與投入的積極性。

 

　　3.3加強建設用地支撐

 

　　各地區要堅持“要素跟著項目走”，優化新增建設用地計劃指標和城鄉建設用地增減掛鉤指標分配，保障縣城城鎮化補短板強弱項項目的合理用地需求。注重盤活存量建設用地和低效土地，優先用于縣城城鎮化補短板強弱項項目。積極組織農村集體經營性建設用地直接入市，分類推進就地入市或異地調整入市。

 

　　【四】

 

　　縣城基建

 

　　綠色要求

 

　　縣城基建大有可為，但是，縣城基建也必須遵循綠色低碳的原則。住房和城鄉建設部等15部門在2021年出臺了《關于加強縣城綠色低碳建設的意見》，文件要求：

 

　　（一）嚴守縣城建設安全底線。縣城新建建筑應選擇在安全、適宜的地段進行建設，避開地震活動斷層、洪澇、滑坡、泥石流等自然災害易發的區域以及礦山采空區等，并做好防災安全論證。加強防洪排澇減災工程建設，暢通行洪通道，留足蓄滯洪空間，完善非工程措施體系，提高洪澇風險防控能力。

 

　　（二）控制縣城建設密度和強度。縣城建設應疏密有度、錯落有致、合理布局，既要防止盲目進行高密度高強度開發，又要防止攤大餅式無序蔓延。縣城建成區人口密度應控制在每平方公里0.6萬至1萬人，縣城建成區的建筑總面積與建設用地面積的比值應控制在0.6至0.8。

 

　　（三）限制縣城民用建筑高度。縣城民用建筑高度要與消防救援能力相匹配。縣城新建住宅以6層為主，6層及以下住宅建筑面積占比應不低于70%。鼓勵新建多層住宅安裝電梯。縣城新建住宅最高不超過18層。確需建設18層以上居住建筑的，應嚴格充分論證，并確保消防應急、市政配套設施等建設到位。

 

　　（四）縣城建設要與自然環境相協調。縣城建設應融入自然，順應原有地形地貌，不挖山，不填河湖，不破壞原有的山水環境，保持山水脈絡和自然風貌。保護修復河湖緩沖帶和河流自然彎曲度，不得以風雨廊橋等名義開發建設房屋。

 

　　（五）大力發展綠色建筑和建筑節能。縣城新建建筑要落實基本級綠色建筑要求，鼓勵發展星級綠色建筑。推進老舊小區節能節水改造和功能提升。新建公共建筑必須安裝節水器具。加快推進綠色建材產品認證，推廣應用綠色建材。全面推行綠色施工。提升縣城能源使用效率，大力發展適應當地資源稟賦和需求的可再生能源，因地制宜開發利用地熱能、生物質能、空氣源和水源熱泵等，推動區域清潔供熱和北方縣城清潔取暖，通過提升新建廠房、公共建筑等屋頂光伏比例和實施光伏建筑一體化開發等方式，降低傳統化石能源在建筑用能中的比例。

 

　　（六）建設綠色節約型基礎設施。縣城基礎設施建設要適合本地特點，以小型化、分散化、生態化方式為主，降低建設和運營維護成本。倡導大分散與小區域集中相結合的基礎設施布局方式，統籌縣城水電氣熱通信等設施布局，因地制宜布置分布式能源、生活垃圾和污水處理等設施，減少輸配管線建設和運行成本，并與周邊自然生態環境有機融合。加強生活垃圾分類和廢舊物資回收利用。構建縣城綠色低碳能源體系，推廣分散式風電、分布式光伏、智能光伏等清潔能源應用，提高生產生活用能清潔化水平，推廣綜合智慧能源服務，加強配電網、儲能、電動汽車充電樁等能源基礎設施建設。

 

　　（七）加強縣城歷史文化保護傳承。保護傳承縣城歷史文化和風貌，保存傳統街區整體格局和原有街巷網絡。不拆歷史建筑、不破壞歷史環境，保護好古樹名木。縣城建設發展應注意避讓大型古遺址古墓葬。

 

　　（八）建設綠色低碳交通系統。打造適宜步行的縣城交通體系，建設連續通暢的步行道網絡。打通步行道斷頭道路，連接中斷節點，優化過街設施，清理違法占道行為，提高道路通達性。鼓勵縣城建設連續安全的自行車道。

 

　　（九）營造人性化公共環境。嚴格控制縣城廣場規模，縣城廣場的集中硬地面積不應超過2公頃。鼓勵在行政中心、商業區、文化設施、居住區等建設便于居民就近使用的公共空間。控制縣城道路寬度，縣城內部道路紅線寬度應不超過40米。

 

　　（十）推行以街區為單元的統籌建設方式。要合理確定縣城居住區規模，加強市政基礎設施和基本公共服務設施配套，因地制宜配置生活污水和垃圾處理等設施。探索以街區為單元統籌建設公共服務、商業服務、文化體育等設施，加強社區綠化、體育公園、健身步道、公共活動空間場所建設，打造尺度適宜、配套完善、鄰里和諧的生活街區。