□ “十五五”時(shí)期，各地如何立足當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，打造有特色、有優(yōu)勢、有持久競爭力的產(chǎn)業(yè)體系，將成為決定經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)鍵所在。建議各地在“十五五”規(guī)劃中，找準(zhǔn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的著力點(diǎn)，從傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級、新興產(chǎn)業(yè)加力擴(kuò)圍、制造業(yè)與服務(wù)業(yè)融合發(fā)展等方面入手，全面優(yōu)化產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)和招商引資政策，形成區(qū)域有特色、全國一盤棋的產(chǎn)業(yè)發(fā)展新格局

□ 順應(yīng)產(chǎn)業(yè)趨勢、找準(zhǔn)產(chǎn)業(yè)新增長點(diǎn)是各地做好產(chǎn)業(yè)規(guī)劃的重要前提。近年來隨著新技術(shù)、新模式、新業(yè)態(tài)不斷涌現(xiàn)，傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)組織形式和產(chǎn)業(yè)關(guān)系正面臨深刻重塑，產(chǎn)業(yè)發(fā)展呈現(xiàn)四大新變化：數(shù)字經(jīng)濟(jì)催生產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)“三段式”新特征；傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)、新興產(chǎn)業(yè)與未來產(chǎn)業(yè)可在不同時(shí)空上相互轉(zhuǎn)換；終端需求成為產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要牽引力；流量成為產(chǎn)業(yè)發(fā)展的關(guān)鍵變量

□ “十五五”期間，建議各地革新產(chǎn)業(yè)發(fā)展新理念，加速打造地方現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系：一要破釜沉舟，蹚出傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)改造升級之路；二要有的放矢，把準(zhǔn)新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展的方向盤；三要轉(zhuǎn)變思路，把發(fā)展服務(wù)業(yè)放在更重要位置；四要遏制“內(nèi)卷式”無序競爭，以提升產(chǎn)業(yè)競爭力為導(dǎo)向開展招商引流；五要消除分歧，提高企業(yè)在產(chǎn)業(yè)規(guī)劃編制中的參與度

產(chǎn)業(yè)規(guī)劃是“十五五”規(guī)劃的核心，也是各地編制規(guī)劃時(shí)的難點(diǎn)。在“十四五”時(shí)期，各地加快推進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型，積極培育新質(zhì)生產(chǎn)力，我國產(chǎn)業(yè)鏈韌性不斷提升，現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系初步成形。然而，一些地方在產(chǎn)業(yè)發(fā)展上仍存在一些誤區(qū)，產(chǎn)業(yè)政策概念化、產(chǎn)業(yè)布局趨同化、傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)空心化等現(xiàn)象較為突出。“十五五”時(shí)期，各地如何立足當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，打造有特色、有優(yōu)勢、有持久競爭力的產(chǎn)業(yè)體系，將成為決定經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)鍵所在。為更好地抓住產(chǎn)業(yè)發(fā)展的新趨勢和新機(jī)遇，建議各地在“十五五”規(guī)劃中，找準(zhǔn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的著力點(diǎn)，從傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級、新興產(chǎn)業(yè)加力擴(kuò)圍、制造業(yè)與服務(wù)業(yè)融合發(fā)展等方面入手，全面優(yōu)化產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)和招商引資政策，形成區(qū)域有特色、全國一盤棋的產(chǎn)業(yè)發(fā)展新格局。

一、當(dāng)前地方政府在產(chǎn)業(yè)規(guī)劃上存在五個(gè)方面誤區(qū)

近年來各地在推進(jìn)產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新發(fā)展方面做了大量積極有益的探索，但從總體來看，一些地方在產(chǎn)業(yè)發(fā)展中仍存在一些誤區(qū)，產(chǎn)業(yè)規(guī)劃的前瞻性和產(chǎn)業(yè)政策的引導(dǎo)性均有待提高。

一是產(chǎn)業(yè)規(guī)劃概念化，產(chǎn)業(yè)規(guī)劃制定與實(shí)際產(chǎn)業(yè)布局“兩張皮”的現(xiàn)象較為突出。當(dāng)前一些地方在發(fā)展規(guī)劃中都明確提出，新興產(chǎn)業(yè)要發(fā)展、裝備制造業(yè)要升級、傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)要改造、民生產(chǎn)業(yè)要保障，但實(shí)際的產(chǎn)業(yè)發(fā)展與規(guī)劃內(nèi)容之間卻出現(xiàn)脫節(jié)。以“十四五”規(guī)劃為例，雖然有21個(gè)省份將量子科技納入重點(diǎn)發(fā)展規(guī)劃，但僅有不足半數(shù)的省份發(fā)布具體的專項(xiàng)行動(dòng)方案和制定細(xì)項(xiàng)的支持舉措。部分省份在自身不具備發(fā)展相關(guān)產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)的情況下，喊出“搶占未來發(fā)展制高點(diǎn)”等口號，具體落地方案卻不見下文，產(chǎn)業(yè)規(guī)劃制定與實(shí)際產(chǎn)業(yè)布局間存在較大差距。

二是產(chǎn)業(yè)政策趨同化，與當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)和發(fā)展現(xiàn)狀不相匹配。吸收和借鑒其他城市的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，原本是推動(dòng)當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要方式之一。但是，近年來，部分地方在產(chǎn)業(yè)規(guī)劃制定過程中存在過度借鑒的現(xiàn)象。一些中西部地區(qū)和欠發(fā)達(dá)地區(qū)省市不顧地方資源稟賦，一味參考東部地區(qū)和對標(biāo)城市的產(chǎn)業(yè)方向，導(dǎo)致全國各地產(chǎn)業(yè)政策趨同化，產(chǎn)業(yè)招商內(nèi)卷現(xiàn)象進(jìn)一步加劇。尤其在新興產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，各地紛紛加大招商力度，引進(jìn)大項(xiàng)目，建設(shè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)，殊不知新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展對產(chǎn)業(yè)鏈生態(tài)配套要求較高，單一項(xiàng)目往往難以生存。這種同質(zhì)化的產(chǎn)業(yè)政策極易引發(fā)低水平重復(fù)建設(shè)和項(xiàng)目爛尾問題。

三是過度追求發(fā)展高精尖產(chǎn)業(yè)，對傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)改造升級的重視不足。當(dāng)前，以新能源、低空經(jīng)濟(jì)及機(jī)器人為代表的新興產(chǎn)業(yè)是未來產(chǎn)業(yè)增長的核心動(dòng)力，也是各地爭先布局的重點(diǎn)方向。以人形機(jī)器人為例，在2025年地方政府工作報(bào)告中，有16個(gè)省市提及具身智能和人形機(jī)器人的相關(guān)部署，超10個(gè)地方政府建立和籌備人形機(jī)器人產(chǎn)業(yè)基金。重視新興產(chǎn)業(yè)本無可厚非，但近年來部分地方政府在產(chǎn)業(yè)布局上呈現(xiàn)出明顯的“追熱點(diǎn)”傾向，對于新概念產(chǎn)業(yè)一擁而上，對于傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)卻不聞不問，部分傳統(tǒng)企業(yè)在改造升級過程中，甚至遭遇地方管理部門“一關(guān)了之”，極大打擊了傳統(tǒng)企業(yè)的發(fā)展信心。傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)與新興產(chǎn)業(yè)之間并沒有絕對的隔閡，傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)通過智能化、數(shù)字化轉(zhuǎn)型也能煥發(fā)新活力，蛻變成新興產(chǎn)業(yè)。一些地方在產(chǎn)業(yè)政策上的過度偏頗，容易陷入新興產(chǎn)業(yè)尚未發(fā)展起來，傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢又喪失的雙重窘境。

四是產(chǎn)業(yè)規(guī)劃過度重視工業(yè)制造業(yè)，對服務(wù)業(yè)發(fā)展缺乏具體抓手。過去，在以GDP為核心的發(fā)展導(dǎo)向下，各地產(chǎn)業(yè)規(guī)劃的重點(diǎn)集中在工業(yè)制造業(yè)領(lǐng)域。一方面，工業(yè)化帶動(dòng)的城市化發(fā)展是過去30多年推動(dòng)我國經(jīng)濟(jì)增長的核心動(dòng)力；另一方面，制造業(yè)發(fā)展以投資驅(qū)動(dòng)為主，地方能通過加大項(xiàng)目投資、形成實(shí)物工作量，進(jìn)而推動(dòng)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)增長，地方政策的引導(dǎo)效應(yīng)突出。與以往不同，當(dāng)前我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展已進(jìn)入服務(wù)業(yè)驅(qū)動(dòng)階段，服務(wù)業(yè)的擴(kuò)張更注重技術(shù)創(chuàng)新和模式創(chuàng)新，投資的直接拉動(dòng)效應(yīng)十分有限。然而，各地在制定服務(wù)業(yè)發(fā)展規(guī)劃時(shí)，往往過于籠統(tǒng)或點(diǎn)到為止，缺乏具體有效的抓手和舉措。

五是產(chǎn)業(yè)規(guī)劃往往從地方管理部門角度出發(fā)，對經(jīng)營主體需求考慮不足。企業(yè)是產(chǎn)業(yè)活動(dòng)的基礎(chǔ)單元，是推動(dòng)產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新發(fā)展的重要力量，再好的產(chǎn)業(yè)規(guī)劃也需要依靠企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營來實(shí)現(xiàn)。當(dāng)前，一些地方在制定產(chǎn)業(yè)規(guī)劃時(shí)，還是習(xí)慣性地從本位主義出發(fā)，確定當(dāng)?shù)氐闹攸c(diǎn)產(chǎn)業(yè)方向和布局，而沒有切實(shí)考慮企業(yè)主體的需求，容易出現(xiàn)產(chǎn)業(yè)規(guī)劃方向與實(shí)際企業(yè)聚集程度之間的背離。例如，人才、技術(shù)、數(shù)據(jù)等現(xiàn)代要素的獲取難易程度和成本高低已成為影響企業(yè)布局的核心因素，但部分地方?jīng)]有意識到企業(yè)對要素配套環(huán)境的要求，對人流、技術(shù)流、數(shù)據(jù)流等流量價(jià)值挖掘不足，不利于吸引企業(yè)聚集。

二、近年來我國產(chǎn)業(yè)發(fā)展呈現(xiàn)四大新變化

順應(yīng)產(chǎn)業(yè)趨勢、找準(zhǔn)產(chǎn)業(yè)新增長點(diǎn)是各地做好產(chǎn)業(yè)規(guī)劃的重要前提。近年來隨著新技術(shù)、新模式、新業(yè)態(tài)不斷涌現(xiàn)，傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)組織形式和產(chǎn)業(yè)關(guān)系正面臨深刻重塑，產(chǎn)業(yè)發(fā)展呈現(xiàn)四大新變化。

變化之一：數(shù)字經(jīng)濟(jì)催生產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)“三段式”新特征。

隨著新一代信息技術(shù)的加速突破應(yīng)用，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不再是簡單的上、中、下游結(jié)構(gòu)，而是技術(shù)鏈和數(shù)字鏈驅(qū)動(dòng)下的核心產(chǎn)業(yè)、轉(zhuǎn)化平臺、應(yīng)用場景“三段式”結(jié)構(gòu)。其中，核心產(chǎn)業(yè)提供基礎(chǔ)技術(shù)和數(shù)據(jù)，轉(zhuǎn)化平臺構(gòu)建底層技術(shù)和應(yīng)用之間的橋梁，應(yīng)用場景實(shí)現(xiàn)數(shù)字經(jīng)濟(jì)與實(shí)體經(jīng)濟(jì)的融合。在這一新型產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)下，大量經(jīng)營主體依托平臺生態(tài)、技術(shù)生態(tài)、數(shù)字生態(tài)而生，各產(chǎn)業(yè)間的聯(lián)系更加多元化和緊密；核心技術(shù)企業(yè)、集成及轉(zhuǎn)化企業(yè)等生態(tài)圈核心企業(yè)具有較強(qiáng)的影響力和話語權(quán)。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的加速變革對宏觀統(tǒng)計(jì)口徑、價(jià)格管理方式、就業(yè)調(diào)控方式以及產(chǎn)業(yè)運(yùn)行方式產(chǎn)生較大影響。建議地方在制定產(chǎn)業(yè)規(guī)劃過程中要充分意識到產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的變化，構(gòu)建基于“三段式”的產(chǎn)業(yè)政策支持體系。

變化之二：產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)關(guān)系發(fā)生變化，傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)、新興產(chǎn)業(yè)與未來產(chǎn)業(yè)在不同時(shí)空上相互轉(zhuǎn)換。

在新質(zhì)生產(chǎn)力發(fā)展導(dǎo)向下，區(qū)分傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)和未來產(chǎn)業(yè)的關(guān)鍵在于生產(chǎn)力的質(zhì)變和全要素生產(chǎn)率的高低，這意味著傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)、新興產(chǎn)業(yè)和未來產(chǎn)業(yè)之間的界限不再分明。一方面，傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)通過先進(jìn)技術(shù)的改造升級，能夠衍生出新興產(chǎn)業(yè)和未來產(chǎn)業(yè)。另一方面，未來產(chǎn)業(yè)發(fā)展到一定階段后，也可以成為新興產(chǎn)業(yè)、傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)。近年來，隨著低空技術(shù)持續(xù)突破、應(yīng)用場景逐步成熟，低空經(jīng)濟(jì)已從未來產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)變成新興產(chǎn)業(yè)。各地在編制“十五五”規(guī)劃時(shí)，建議充分認(rèn)識傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)、新興產(chǎn)業(yè)和未來產(chǎn)業(yè)的動(dòng)態(tài)轉(zhuǎn)化關(guān)系，在產(chǎn)業(yè)輪動(dòng)中找準(zhǔn)發(fā)展方向。

變化之三：在消費(fèi)驅(qū)動(dòng)下，終端需求成為產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要牽引力。

近年來，我國經(jīng)濟(jì)正從投資驅(qū)動(dòng)向消費(fèi)驅(qū)動(dòng)轉(zhuǎn)型。過去四年，最終消費(fèi)對中國經(jīng)濟(jì)增長的平均貢獻(xiàn)率達(dá)到56.2%，相較“十三五”期間提高8.6個(gè)百分點(diǎn)。在消費(fèi)驅(qū)動(dòng)下，產(chǎn)業(yè)發(fā)展不僅由技術(shù)能力或行業(yè)屬性決定，而且還更多依賴滿足終端需求的能力。例如，新能源汽車、智能手機(jī)、人形機(jī)器人、電子消費(fèi)終端等行業(yè)，均呈現(xiàn)出以終端產(chǎn)品需求為牽引，由終端鏈主企業(yè)帶動(dòng)產(chǎn)業(yè)鏈上下游協(xié)同發(fā)展的產(chǎn)業(yè)模式。在消費(fèi)升級和終端產(chǎn)品需求快速迭代的背景下，多元化的新需求成為重塑產(chǎn)業(yè)生態(tài)的重要驅(qū)動(dòng)力。建議各地在制定產(chǎn)業(yè)規(guī)劃時(shí)，把握需求演化趨勢，主動(dòng)打造有潛力的終端產(chǎn)業(yè)鏈。

變化之四：流量成為產(chǎn)業(yè)發(fā)展的關(guān)鍵變量，產(chǎn)業(yè)的競爭最后演變成流量的競爭。

與過去依賴土地、勞動(dòng)力的傳統(tǒng)要素配置方式不同，人流、物流、資金流、信息流、能源流等正以前所未有的速度在產(chǎn)業(yè)體系中流動(dòng)和重組。流量聚集能力不僅是考核區(qū)域營商環(huán)境的重要指標(biāo)，更是推動(dòng)地方產(chǎn)業(yè)體系重塑的關(guān)鍵變量。換言之，地方在產(chǎn)業(yè)發(fā)展和招商過程中，誰掌握了流量，誰就在招商引資中占據(jù)優(yōu)勢，形成以流量帶動(dòng)發(fā)展的網(wǎng)絡(luò)樞紐效應(yīng)和規(guī)模倍數(shù)效應(yīng)。通常，流量的聚集和轉(zhuǎn)化程度取決于產(chǎn)業(yè)自帶的樞紐能力和產(chǎn)業(yè)間的鏈接關(guān)系。因此，建議各地在編制產(chǎn)業(yè)規(guī)劃時(shí)，要重點(diǎn)關(guān)注具有網(wǎng)絡(luò)樞紐效應(yīng)的產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，強(qiáng)化流量運(yùn)營和價(jià)值挖掘，將“流量”優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為持續(xù)增值的“留量”。

三、地方在編制“十五五”產(chǎn)業(yè)規(guī)劃時(shí)的五大著力點(diǎn)

“十五五”期間，建議各個(gè)地方要順應(yīng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展新趨勢，革新產(chǎn)業(yè)發(fā)展新理念，以特色化、差異化、持久競爭力為導(dǎo)向加速打造地方現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系。

（一）破釜沉舟，蹚出傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)改造升級之路

一是轉(zhuǎn)變思路，將能源資源產(chǎn)業(yè)作為國民經(jīng)濟(jì)長期發(fā)展的重要支柱。過往傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)在各地的發(fā)展既受歷史因素影響，也與地方資源稟賦高度相關(guān)，尤其是在能源資源豐富的省份，傳統(tǒng)資源產(chǎn)業(yè)是地方經(jīng)濟(jì)的重要支柱。簡單地拋棄傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，將大大削弱地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展動(dòng)力。對于資源型大省，一方面，要破除“資源詛咒論”，充分認(rèn)識到擁有能源資源并非產(chǎn)業(yè)落后的根源。相反，在國際形勢復(fù)雜多變的背景下，地方要將能源資源作為破局關(guān)鍵，以保障國家能源資源安全能力為目標(biāo)尋求產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展。另一方面，要改變對過往經(jīng)濟(jì)增長模式的過度依賴，由資源消耗型增長轉(zhuǎn)向集約高效型發(fā)展。近年來，河南平頂山市借助煤炭資源優(yōu)勢，向高端煤炭深加工和智能化礦山方向轉(zhuǎn)型，打通從煤炭開采到尼龍新材料的煤基尼龍新材料產(chǎn)業(yè)鏈，實(shí)現(xiàn)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的華麗轉(zhuǎn)型。

二是因地制宜，結(jié)合資源稟賦、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)和市場需求制定相適配的傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)改造轉(zhuǎn)型方案。近年來，以安徽、山東為代表的工業(yè)大省通過多輪改造升級，已形成較為成熟的傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)改造模式。山東早在2013年就出臺《山東省六大傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級指導(dǎo)計(jì)劃》，將化工作為重點(diǎn)轉(zhuǎn)型產(chǎn)業(yè)之一，推動(dòng)山東化工行業(yè)在第五次全國經(jīng)濟(jì)普查期間實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)占比和營收占比的逆勢增長。在“十五五”規(guī)劃中，各地不僅要制定全面系統(tǒng)的產(chǎn)業(yè)規(guī)劃，還需要出臺配套的專項(xiàng)政策或指導(dǎo)意見，有目標(biāo)、有節(jié)奏、有重點(diǎn)地開展傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)煥新工作。此外，地方政府還要有“站高一層，退后一步”的戰(zhàn)略思維，積極承擔(dān)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)工作，助力傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展壯大；將企業(yè)作為傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)改造升級的主力軍，激發(fā)企業(yè)的科技化、數(shù)字化、綠色化改造意愿，為傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型提供制度機(jī)制保障。

三是創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)，推動(dòng)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)在轉(zhuǎn)型升級中形成新的產(chǎn)業(yè)鏈集群。在編制“十五五”規(guī)劃時(shí)，建議各地要更多從產(chǎn)業(yè)發(fā)展的新趨勢出發(fā)，通過技術(shù)改造、業(yè)態(tài)升級，引導(dǎo)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)創(chuàng)造出更多適配新場景、新需求的業(yè)態(tài)，推動(dòng)形成新的產(chǎn)業(yè)鏈生態(tài)。在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域，建議地方管理部門以提高農(nóng)產(chǎn)品附加值為轉(zhuǎn)型目標(biāo)，推動(dòng)食品加工業(yè)品牌化建設(shè)。在制造業(yè)領(lǐng)域，建議地方管理部門推動(dòng)傳統(tǒng)能源向新能源、傳統(tǒng)材料向新材料、傳統(tǒng)制造向新制造蛻變，引導(dǎo)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型成長為先進(jìn)制造業(yè)集群。

（二）有的放矢，把準(zhǔn)新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展的方向盤

一是以“小而精”為導(dǎo)向，更加突出打造區(qū)域特色產(chǎn)業(yè)鏈。過去一些地方在做產(chǎn)業(yè)規(guī)劃時(shí)都存在“大而全”的傾向，不愿在新興產(chǎn)業(yè)布局上落后。然而，由于資源稟賦不同和產(chǎn)業(yè)屬性差異，并不是每個(gè)地方都具備發(fā)展“大而全”產(chǎn)業(yè)的基礎(chǔ)。在“十五五”規(guī)劃編制中，建議各地管理部門轉(zhuǎn)變動(dòng)輒發(fā)展數(shù)十條產(chǎn)業(yè)鏈的布局思路，采取“N+N”的產(chǎn)業(yè)鏈規(guī)劃模式，明確重點(diǎn)發(fā)展領(lǐng)域和潛力布局領(lǐng)域，集中精力打造具備持久競爭力的新興產(chǎn)業(yè)體系。同時(shí)，地方可適時(shí)圍繞重點(diǎn)布局和超前布局領(lǐng)域推出專項(xiàng)發(fā)展規(guī)劃，建立重點(diǎn)企業(yè)清單、重點(diǎn)項(xiàng)目清單、創(chuàng)新資源分布清單等新興產(chǎn)業(yè)工作體系，集中精力發(fā)展具有地方特色稟賦優(yōu)勢的產(chǎn)業(yè)鏈條。

二是尊重新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)律，產(chǎn)業(yè)規(guī)劃要更加注重產(chǎn)業(yè)間的依存關(guān)系。隨著新興產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展，大量企業(yè)通過嵌入特定產(chǎn)業(yè)生態(tài)得以成長壯大。杭州在人形機(jī)器人產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃中，將“最優(yōu)本體+最強(qiáng)大腦”作為發(fā)展重點(diǎn)，推動(dòng)杭州六小龍的崛起。建議各地在編制“十五五”規(guī)劃時(shí)，應(yīng)更多從產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)關(guān)系出發(fā)，推動(dòng)集群式規(guī)劃和鏈?zhǔn)揭?guī)劃相結(jié)合。一方面，結(jié)合數(shù)字經(jīng)濟(jì)下產(chǎn)業(yè)“三段式”發(fā)展模式，從核心技術(shù)企業(yè)、集成與轉(zhuǎn)化平臺、技術(shù)應(yīng)用場景三大維度出發(fā)，探索更加靈活、系統(tǒng)化的產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展路徑；另一方面，以終端產(chǎn)品為導(dǎo)向，建立研發(fā)、設(shè)計(jì)、生產(chǎn)、集成、應(yīng)用、服務(wù)、培訓(xùn)等全產(chǎn)業(yè)鏈視角，全面整合產(chǎn)業(yè)鏈上下游資源。

三是積極打造適配新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展的要素環(huán)境，加大力度發(fā)展創(chuàng)新要素市場。與傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)不同，新興產(chǎn)業(yè)更強(qiáng)調(diào)生產(chǎn)要素的創(chuàng)新性配置，高度依賴技術(shù)、數(shù)字、知識、管理等現(xiàn)代要素組合。“十四五”期間，一些地方雖積極推進(jìn)要素市場化配置改革，但尚未系統(tǒng)建立起符合新興產(chǎn)業(yè)需求的要素供給體系。部分地方過于側(cè)重建設(shè)要素交易市場，但交易活躍度低，與產(chǎn)業(yè)發(fā)展和企業(yè)經(jīng)營相脫節(jié)，未能有效支撐新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展。在編制“十五五”規(guī)劃時(shí)，地方管理部門特別重視創(chuàng)新要素市場建設(shè)，從要素交易市場、要素中介機(jī)構(gòu)和與要素相關(guān)產(chǎn)業(yè)三個(gè)維度入手，協(xié)同發(fā)力。尤其要加大對創(chuàng)新要素中介服務(wù)機(jī)構(gòu)的吸引力，促進(jìn)其在當(dāng)?shù)鼐奂?；加快推?dòng)與數(shù)字、技術(shù)相關(guān)的科技服務(wù)業(yè)、信息服務(wù)業(yè)、商務(wù)服務(wù)業(yè)等專業(yè)服務(wù)業(yè)的發(fā)展，為新興產(chǎn)業(yè)營造良好的要素軟環(huán)境。

（三）轉(zhuǎn)變思路，把發(fā)展服務(wù)業(yè)放在更重要位置

一是發(fā)揮功能型服務(wù)業(yè)的網(wǎng)絡(luò)功能，挖掘節(jié)點(diǎn)和樞紐價(jià)值。能源、鐵路、電信、水利、公用事業(yè)等功能型服務(wù)業(yè)普遍具有樞紐性和海量數(shù)據(jù)資源優(yōu)勢。建議各地在“十五五”規(guī)劃中，應(yīng)加強(qiáng)區(qū)域內(nèi)交通網(wǎng)絡(luò)、能源網(wǎng)絡(luò)、信息網(wǎng)絡(luò)等基礎(chǔ)設(shè)施的評估，找準(zhǔn)功能型服務(wù)業(yè)的發(fā)力點(diǎn)。同時(shí)，充分發(fā)揮數(shù)字技術(shù)和數(shù)據(jù)要素的作用，深入挖掘網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)的流量價(jià)值，在金融、交通運(yùn)輸、商業(yè)等領(lǐng)域積極探索數(shù)據(jù)要素型企業(yè)認(rèn)定、數(shù)據(jù)資產(chǎn)納入企業(yè)資產(chǎn)負(fù)債表等工作，激勵(lì)具有樞紐性作用、擁有海量數(shù)據(jù)的企業(yè)加快數(shù)據(jù)開發(fā)運(yùn)用，提高服務(wù)水平、專業(yè)化能力，增加產(chǎn)業(yè)附加值。

二是加快吸引專業(yè)服務(wù)人才，建立差異化的專業(yè)服務(wù)業(yè)發(fā)展模式?？萍挤?wù)業(yè)、商務(wù)服務(wù)業(yè)、信息服務(wù)業(yè)等專業(yè)服務(wù)業(yè)屬于典型的知識密集型行業(yè)，對高端人才要素的要求較高，通常在發(fā)達(dá)城市集聚發(fā)展。建議各地在“十五五”規(guī)劃中充分重視專業(yè)服務(wù)業(yè)發(fā)展，以吸引專業(yè)人才作為切入口，努力建設(shè)公平合理的人才競爭環(huán)境。此外，建議各地要探索差異化的專業(yè)服務(wù)業(yè)發(fā)展路徑。東部及城市群核心城市要聚焦增強(qiáng)專業(yè)服務(wù)業(yè)機(jī)構(gòu)實(shí)力，提高制定專業(yè)服務(wù)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的話語權(quán)；中西部及城市群周邊城市要重視區(qū)域合作，承接核心城市的專業(yè)服務(wù)業(yè)輻射和溢出，帶動(dòng)自身專業(yè)服務(wù)業(yè)發(fā)展。

三是以城市群為核心載體，拓寬生活服務(wù)業(yè)的服務(wù)半徑。生活服務(wù)業(yè)的發(fā)展與人口密度息息相關(guān)，人口密度的提高將增加人對人的服務(wù)需求，從而提高生活性服務(wù)業(yè)的效益，并且降低成本。建議各地在制定“十五五”規(guī)劃時(shí)，應(yīng)充分認(rèn)識到城市群對生活服務(wù)業(yè)服務(wù)半徑的影響，一要抓住大中型城市擴(kuò)容機(jī)遇，加快導(dǎo)入人口資源，擴(kuò)大區(qū)域內(nèi)生活性服務(wù)業(yè)發(fā)展的潛在空間；二要注重生活服務(wù)業(yè)的線上化趨勢，圍繞直播、外賣、平臺經(jīng)濟(jì)為代表的新型服務(wù)模式，推出標(biāo)桿化服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，提高服務(wù)質(zhì)量；三要用好社區(qū)資源，挖掘社區(qū)居民多樣化的日常需求，支持打造社區(qū)食堂、社區(qū)幼托等社區(qū)消費(fèi)新場景，推動(dòng)生活服務(wù)業(yè)規(guī)模化發(fā)展。

四是完善多元化供給機(jī)制，釋放社會服務(wù)業(yè)增長潛力。教育、醫(yī)療、文化等社會服務(wù)業(yè)大多屬于政府主導(dǎo)型產(chǎn)業(yè)，市場競爭機(jī)制不足、供給能力有限。在“十五五”期間，社會服務(wù)業(yè)的市場化改革是釋放內(nèi)需消費(fèi)潛力的重點(diǎn)領(lǐng)域。建議各個(gè)地方政府在保障基礎(chǔ)需求的基礎(chǔ)上，積極推進(jìn)醫(yī)療、教育等社會服務(wù)業(yè)的制度型開放，加快解決事業(yè)單位與民營企業(yè)之間的公平競爭問題，形成央國企、民企以及外企多元供給的新局面。

（四）遏制內(nèi)卷，以提升產(chǎn)業(yè)競爭力為導(dǎo)向開展招商引流

一是樹立全域招商理念，加大服務(wù)業(yè)的招商引流。目前，一些地方開展招商引流工作更多聚焦于制造業(yè)，由于平臺型、網(wǎng)絡(luò)型服務(wù)企業(yè)通常不以新設(shè)企業(yè)或項(xiàng)目的方式開展區(qū)域業(yè)務(wù)，難以直接為地方開拓稅源，這在一定程度上影響各地開展服務(wù)業(yè)招引工作的積極性?？傮w來看，服務(wù)業(yè)稅收直接貢獻(xiàn)小，但卻具備顯著的產(chǎn)業(yè)間接帶動(dòng)和衍生價(jià)值。近三年，上海利用外資前三大行業(yè)均為服務(wù)業(yè)，充分證明招引服務(wù)業(yè)對當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)發(fā)展的拉動(dòng)效應(yīng)。建議各地從打通制造業(yè)發(fā)展堵點(diǎn)、提升居民生活水平出發(fā)，重點(diǎn)梳理專業(yè)服務(wù)業(yè)和生活服務(wù)業(yè)的招引清單，實(shí)現(xiàn)制造業(yè)和服務(wù)業(yè)融合發(fā)展、居民消費(fèi)潛力加速釋放的良好局面。

二是注重產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入的關(guān)聯(lián)關(guān)系，打造新型鏈?zhǔn)秸猩棠Ｊ健?ldquo;十四五”期間，不少地方圍繞產(chǎn)業(yè)鏈缺什么、補(bǔ)什么的供需配套邏輯，形成以投帶引、以企引企的鏈?zhǔn)秸猩棠Ｊ?。比如，合肥在集成電路、新能源汽車產(chǎn)業(yè)的成功經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，通過基金招商模式帶動(dòng)人形機(jī)器人企業(yè)落戶。“十五五”時(shí)期，建議各地從區(qū)位優(yōu)勢和要素稟賦出發(fā)，結(jié)合產(chǎn)業(yè)集群式或鏈?zhǔn)桨l(fā)展特征，缺鏈主引鏈主，缺配套引配套，缺技術(shù)引技術(shù)，缺服務(wù)引服務(wù)，借助精準(zhǔn)招商打造區(qū)域特色產(chǎn)業(yè)鏈和產(chǎn)業(yè)集群。

三是加強(qiáng)省級招商政策的協(xié)調(diào)性，避免招商內(nèi)卷?！豆礁偁帉彶闂l例》的出臺，一方面要求地方尋找新的招商引流抓手，另一方面也為地方全面理順招商政策提供外部契機(jī)。“十五五”期間，各地堅(jiān)持系統(tǒng)觀念，由省級政府牽頭開展招商引流工作的統(tǒng)籌規(guī)劃：針對同一省份城市可建立實(shí)施招商項(xiàng)目“首談制”，由省級投促部門根據(jù)招商項(xiàng)目線索確定項(xiàng)目首談區(qū)，由市級、縣級投促部門實(shí)質(zhì)性推進(jìn)項(xiàng)目，若無實(shí)質(zhì)性進(jìn)展則進(jìn)行二次分配，避免產(chǎn)生“招商搶資”“互挖墻腳”等現(xiàn)象。

（五）消除分歧，提高企業(yè)在產(chǎn)業(yè)規(guī)劃編制中的參與度

一要讓企業(yè)家唱主角，在產(chǎn)業(yè)政策制定、實(shí)施、調(diào)整過程中提高企業(yè)參與度。地方管理部門要樹立產(chǎn)業(yè)政策就是涉企政策的理念，積極引導(dǎo)經(jīng)營主體參與產(chǎn)業(yè)政策的研究和討論。各個(gè)地方在編制“十五五”規(guī)劃中，建議充分考慮企業(yè)主體需求，通過線上征詢意見、線下座談等方式開門問策，實(shí)現(xiàn)開門定政策、上門送政策、多維讀政策，充分保障各類民營及中小企業(yè)家參與到產(chǎn)業(yè)政策制定過程中，消除管理部門與企業(yè)在產(chǎn)業(yè)發(fā)展上的認(rèn)知分歧，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)政策更契合企業(yè)發(fā)展需求。

二要健全公共服務(wù)，拓寬企業(yè)參與產(chǎn)業(yè)政策制定全流程的渠道。各地在“十五五”規(guī)劃編制中，建議為企業(yè)參與政策制定創(chuàng)造便利性條件。在政策起草環(huán)節(jié)，可通過座談會、實(shí)地調(diào)研、網(wǎng)上征集意見等形式，廣泛聽取企業(yè)家代表的意見，將企業(yè)關(guān)切的因素提前納入產(chǎn)業(yè)政策考量的范圍。在政策論證階段，建議圍繞重大項(xiàng)目、重大技術(shù)、重大領(lǐng)域，構(gòu)建區(qū)域型、產(chǎn)業(yè)型、市場型、戰(zhàn)略型溝通平臺，邀請企業(yè)家、科學(xué)家、金融家等群體參與政策溝通，提高產(chǎn)業(yè)政策的系統(tǒng)性和完備性。在政策施行階段，積極推動(dòng)“人找政策”向“政策找人”轉(zhuǎn)變，在確保企業(yè)“應(yīng)知盡知”的基礎(chǔ)上，結(jié)合企業(yè)家反饋意見，對產(chǎn)業(yè)政策進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整，提升政策滿意度。

打造有特色、有優(yōu)勢、有持久競爭力的產(chǎn)業(yè)體系是地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重點(diǎn)。在“十五五”規(guī)劃中，各地要充分考慮當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，在規(guī)劃編制中突出地方特色、產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢及市場競爭力導(dǎo)向；在規(guī)劃執(zhí)行中發(fā)揮企業(yè)的主導(dǎo)作用，通過招商引資及營商環(huán)境的持續(xù)優(yōu)化，為產(chǎn)業(yè)發(fā)展創(chuàng)造良好的外部環(huán)境。

（楊成長系全國政協(xié)委員、申萬宏源研究首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家；龔芳系申萬宏源研究政策研究室主任，首席研究員；曾培春系申萬宏源研究研究員）

 

來源：上海證券報(bào)