孟河鎮東部的沿江地區，這里有較好地引入長江水源進行水產養殖的優越條件，地理優勢十分明顯，所以在農業規劃中,該地區被農業部門規劃為水產養殖區，且在農業生產中被定義為“最美水鄉”。然而，在目前的土地利用總體規劃中，該地區大部分地塊規劃為基本農田保護區，依據基本農田保護條例，不得挖塘養魚和發展林果業。因此，該區域的農戶面臨著這樣的困惑：一方面，農業部門扶持鼓勵其發展水產養殖業；另一方面，國土資源部門則從基本農田保護的角度禁止其從事水產養殖，這不僅造成了國土資源部門和農業部門在管理方向上出現了分歧和不便，更造成了對先天地理優勢資源的浪費。
　　
　　由于規出多門，在絕大部分地區的規劃實踐中，各規劃之間各有側重，在具體實施過程中，部門之間缺乏有效溝通，同一區域內部規劃之間存在矛盾和指導失衡。這樣一來，規劃互相“打架”的情形常有發生，城市建設經常陷入發展與生態保護顧此失彼的怪圈。因此，將發展、城鄉、土地、環保等多種規劃統籌并整合起來，“多規合一”，迫在眉睫。
　　
　　2014年5月，江蘇省國土資源廳確定常州市新北區為“多規合一”試點區域。此外，常州市委、市政府2014年1號文件（《關于深化農村改革、加快推進城鄉發展一體化三年行動計劃（2014-2016年）》），也明確新北區作為全市的“多規合一”試點區縣。2014年6月，新北區正式開始實踐探索面向“新型城鎮化”的“多規合一”工作，一張統籌規劃全區發展的新藍圖就此鋪開。
　　
　　土地規劃VS城鄉規劃
　　
　　布局圖斑差異1522處，找準病灶對癥下藥
　　
　　2013年4月，《蘇南現代化建設示范區規劃》獲國務院批準; 2012年2月和2013年8月，覆蓋新北區的《常州市土地利用總體規劃（2006-2020年）》和《常州市城市總體規劃（2011-2020年）》也相繼獲得國務院批準，這些都為新北區空間發展提供了有力支持。
　　
　　“這些規劃，為我們城鄉統籌發展、有效推進‘多規合一’試點工作提供了前所未有的機遇，同樣，我們在土地利用方面也面臨著嚴峻的形勢和挑戰。”常州市國土資源局新北分局局長管衛忠說。
　　
　　相關調研資料顯示，隨著常州市“北部新城”發展戰略的實施，新北區城市化進程進一步加快，各類各業用地需求將明顯加大,這將給新北區的建設用地供給造成前所未有的壓力。此外，新北區城鄉建設用地的統籌利用也是任重道遠。目前，新北區城鄉建設用地布局不夠緊湊，功能劃分不夠明確，部分建制鎮用地布局未能跟上各鎮行政區劃調整的步伐；農村居民點分布不夠集中，人均居民點面積偏高；工礦用地快速擴張，需要有效整合；各鎮（街道）基礎設施建設不能有效滿足發展需要，這些都是擺在新北區國土資源部門面前的現實問題，需要通過“多規合一”工作來調整、消化。
　　
　　通過開展多規差異分析發現，新北區“多規”差異的核心關鍵在土地規劃和城鄉規劃之間，主要體現在中心城區范圍劃定、空間管制區分劃定、用地分類標準、城鄉建設用地規模以及城鄉建設用地布局等方面。
　　
　　“規劃目的、基礎資料、規劃時序、建設用地規模、建設用地管制是主要存在的幾種差異內容。”西北農林科技大學經濟管理學院的講師、博士研究生陳偉近年來一直致力于新北區關于“多規合一”試點的相關技術指導工作，他說，“拿規劃時序差異來說，不同的規劃之間的規劃基期年和規劃時限、近期規劃時間和遠期規劃時間等都存在不一致的問題，因此，我們要解決這個問題，就要設立一個統一的規劃基期年和規劃時限，明確規劃的各個不同規劃階段。”
　　
　　對于為什么會產生各種各樣的差異，駐點新北區調研的南京大學課題研究小組給出了他們的答案。“不同規劃中的土地分類有各自的標準，這些標準在分類體系、內涵、名稱上不盡相同。”課題組黃秋昊副教授解釋道。土地利用總體規劃將用地分為3大類、10個二級類，但城市總體規劃將用地分為10大類、46中類、73小類。在這兩種用地標準中，同一名稱或者相似名稱的地類含義大不相同。例如：土地利用總體規劃中的水庫水面和水工建筑用地與城鄉規劃中的水庫和防洪用地的對應關系，按土地利用總體規劃，水庫水面列入建設用地范疇；而按城鄉規劃，水庫則列入非建設用地范疇。這一差異，是導致不同規劃之間差異的重要原因之一。
　　
　　為了讓記者更清楚地了解新北區多規之間差異的布局，新北分局耕保規劃科副科長丁國松給記者展示了新北區城鄉規劃與土地規劃中城鄉建設用地布局差異圖，讓記者有了更為直觀的認識。
　　
　　“土地利用總體規劃和城鄉規劃對中心城區的認識是不同的。”丁國松指著圖對記者說。“你看，土地規劃確定新北區中心城區范圍是按照行政區來劃分的，中心城區包括三井、河海、龍虎塘3個街道以及薛家鎮、新橋鎮2個鎮，面積約106.05平方公里。而城鄉規劃確定新北區中心城區范圍卻是根據建設用地的具體布局來確定的，因此范圍為德勝河以東、滬寧高速以南地區，面積約247平方公里。”
　　
　　新北分局將城市總體規劃和土地利用總體規劃的城鄉建設用地進行了疊合分析，選出了城鄉規劃和土地利用總體規劃的重疊區域，并統計了他們的分布以及斑塊數量、面積、權屬和具體用途。得出的結論令人吃驚：布局圖斑差異1522處，圖斑面積約4488.89公頃。
　　
　　“我們對這兩個規劃的建設用地空間布局進行了詳細分析，確定了他們之間空間布局差異區域的規模、位置和圖斑。對于其他規劃我們同樣進行了相應的分析，這也就找到了問題的癥結所在，我們也就能對癥下藥了。”丁國松說。
　　
　　農業規劃VS土地規劃
　　
　　因地制宜求出路，不讓百姓左右為難
　　
　　農業發展規劃與土地利用總體規劃之間的融合發展,是新北區在“多規合一”試點中結合當地發展實際提出的又一要求。
　　
　　新北區耕地保護任務艱巨。管衛忠不無擔憂地說：“我區后備資源相對匱乏，有限的廢棄工礦地復墾與農村居民點整理是全區耕地補充的潛在資源。當前新形勢下，城鎮化、工業化進程的加速不可避免的要占用一定數量的耕地，農業多元化發展和生態建設也需要調整部分耕地。更為重要的是，由于耕地后備資源有限，新北區的基本農田保護任務同樣面臨嚴峻形勢。”
　　
　　依據現有土地利用規劃，新北區劃定基本農田保護區面積為59.7平方公里，主要分布于新北區建成外圍的區域。南京大學課題研究小組在分析現狀耕地特點的基礎上，將不同土地利用類型賦予不同的阻力值，運用最小累計阻力模型，找出耕地適應性的分區閾值，并據此劃定永久基本農田保護線。他們的分析數據表明，新北區耕地形態破碎，斑塊面積差異較大。
　　
　　根據確定的劃定閾值，新北分局在空間上確定了永久基本農田的保護線區域。“這一片9303.24公頃的永久基本農田保護線范圍，占研究區域總面積的18.25%，主要是耕地的集中區域，耕地形態較好、連片度高、單個耕地斑塊較大。”黃秋昊指著新北區永久基本農田保護體系分布圖對記者說。在他的課題組看來，利用最小阻力模型的方法，可以為快速城鎮化區域耕地的合理布局提供參考。
　　
　　而長期工作在基層第一線，每天都在田間地頭與土地、農田打交道的孟河中心國土資源所副所長張菲飛在談到“多規合一”時，更關注的是如何通過其來解決工作實踐中遇到的突出矛盾問題。
　　
　　孟河鎮是新北區非中心城區永久基本農田的主要分布地，這些農田多集中在中心鎮區周圍，分布較為均勻，并且鎮西側的永久基本農田在空間上相連，集中成片，所占比重在新北區各鎮（街道）中最高。在張菲飛看來，劃定永久基本農田保護線區域可有效減緩快速城鎮化大都市邊緣地區建設活動對耕地的占用，是耕地保護的重要有效手段。但是在基本農田保護方面來說，由于農業發展規劃和土地利用規劃之間存在的差異，在開展具體工作時還存在很多困惑，如文章開頭所述例子。農業和國土到底哪家說了算？群眾的呼聲是希望農業和國土部門能夠統一規劃、統一口徑，不要讓老百姓左右為難。
　　
　　對此，張菲飛也道出了自己工作中的難處。“發展水產養殖業的利潤肯定遠遠超過種糧收入，可是作為基層的土地主管部門，嚴格保護基本農田是我們的職責所在。遇到這種情況，我們也只能對他們說‘不’。”張菲飛無奈地說。“我們基層希望通過這次‘多規合一’試點工作，能因地制宜地結合孟河鎮的實際，消除這種規劃上的差異，讓老百姓地有所種、水有所養。”
　　
　　打破壁壘VS融合差異
　　
　　試點工作有據可循，階段性成果初顯現
　　
　　“‘多規合一’工作的核心就是應對資源緊張的形勢需求。”高新區管委會副主任陸建華說。“在開展試點工作時，我們始終圍繞城市發展的階段性需求和總體發展目標，把實現結構化與布局調整并舉、政策完善與管理創新相結合，確保‘多規’在用地規模、發展時序上保持銜接，也只有這樣，才能保證新北區實現土地資源由粗放、單向型向集約、循環型轉變。”
　　
　　改革才是出路。針對規劃的多樣性，如何針對當前現狀，結合新北區實際，尋找融合和協調不同規劃的途徑，擺在了新北區各級領導和相關單位的面前，而組織牽頭的重擔自然落在了常州市國土資源局新北分局的肩上。
　　
　　“作為一項全新的工作，我們自身并沒有理論和實踐經驗，摸著石頭過河肯定是常態。”管衛忠說。為了確保“多規合一”工作少走彎路、準確定位、找準方向，新北區“多規合一”工作領導小組先后4次南下，前往重慶、武漢、廣州、深圳等地開展專題學習和研究，取真經、拓視野、謀思路。同時聘請中國土地勘測規劃院規劃所、江蘇省土地勘測規劃院、廣州市城市規劃設計院等國內“多規合一”權威機構專家組成咨詢班子，為新北區的試點工作積極出謀劃策。此外，常州市規劃設計院和南京大學還擔任了技術編制工作，建立了每周工作例會制度，為穩妥推進試點工作提供了有力的技術支撐和保證。
　　
　　有了這些堅強后盾，新北區的“多規合一”之路就此展開了。去年8月份，《常州市新北區“多規合一”工作方案》出爐，明確以土地利用總體規劃和城鄉規劃合一為重點，融合農業和生態環境保護規劃，建立科學規劃體系，形成統一的“多規合一”土地分類標準，劃定“城鎮開發邊界、耕地和基本農田保護紅線、生態紅線”，探索“多規合一”技術標準。
　　
　　“現在，我們編制了《‘多規合一’技術規定》等5套規劃文本，完成了五線管控專題研究報告，并對耕地與生態空間保護、城市綠地布局調整、空間規劃相關法規政策進行了系統研究，拿出了一整套符合新北區發展實際、切實可行的系統文件，讓試點工作做到了有據可循、有章可依。”管衛忠說。
　　
　　目前，新北區已經完成了“多規合一”階段性成果，并于11月18日將成果資料上報省國土資源廳論證，試點的腳步走在了江蘇省前列，為全省其他區縣開展相關試點工作提供了有益借鑒。通過“多規合一”，新北區初步協調土地利用規劃和城市利用規劃差異圖斑15.85平方公里，縮小城市規模28.50平方公里；探索建立了新北區多規管理規定，明確新北區“多規合一”各類控制線的管控要求和動態更新機制。同時，通過“多規合一”，新北區打破了“多規”壁壘，融合了“多規”差異，促進了經發、國土、規劃、農林、環保等部門的交流互動，構建起了相互聯動、多方協調、無縫對接的新型部門協調機制。
　　
　　10月28日，江蘇省國土資源廳副廳長李如海在常州調研時，對新北區“多規合一”試點工作給予充分肯定。他指出，“多規合一”要達到“堅守底線、劃定三線，重在協調、優勢互補，空間重構、促進發展”的目標，要高站位認知規劃，切實領會“規劃科學是最大的效益，規劃失誤是最大的浪費，規劃折騰是最大的忌諱”的精神；要高標準編制規劃，積極貫徹落實節約集約利用土地的要求，并在不同階段分別從城鄉結構、增量規模和流量規模等方面體現規劃的減量化；要高自覺實施規劃，充分發揮相關規劃的優勢作用。