開發(fā)區(qū)(含高新區(qū))作為改革開放的先導(dǎo)區(qū)和體制機(jī)制創(chuàng)新的實(shí)驗(yàn)區(qū)，30年來取得的成就舉世矚目。目前在體制方面遇到了一些亟需研究解決的新矛盾和新問題，主要是：開發(fā)區(qū)法律主體地位不明確，職能權(quán)限不到位，優(yōu)惠政策被沖銷，簡政放權(quán)不落實(shí)，審批隱性門檻多，社會(huì)管理負(fù)擔(dān)重，舊體制回歸趨向明顯，開發(fā)區(qū)機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制管理不夠規(guī)范，先行先試與依法行政矛盾突出，功能趨同造成行政資源浪費(fèi)，人事人才機(jī)制僵化等等。研究解決好這些問題，對于落實(shí)黨的十八大及三中、四中全會(huì)和十二屆全國人大三次會(huì)議精神，全面深化改革，進(jìn)一步發(fā)揮開發(fā)區(qū)在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的排頭兵和引領(lǐng)、示范作用，有著重要的現(xiàn)實(shí)意義。
　　
　　目前，山東省共有省級(jí)以上經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)161個(gè)，其中國家級(jí)15個(gè)；省級(jí)以上高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)20個(gè)，其中國家級(jí)10個(gè)。開發(fā)區(qū)財(cái)政收入約占全省的40%,國內(nèi)生產(chǎn)總值和外貿(mào)進(jìn)出口總額均占全省的50%以上。
　　
　　但經(jīng)過30多年的改革發(fā)展，開發(fā)區(qū)在體制、機(jī)制方面的障礙越來越多，嚴(yán)重制約開發(fā)區(qū)的創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)和轉(zhuǎn)型升級(jí)，亟需加快推進(jìn)開發(fā)區(qū)體制機(jī)制改革。
　　
　　一、開發(fā)區(qū)行政管理體制機(jī)制創(chuàng)新遇到的新問題
　　
　　(一)法律地位不明確，職能權(quán)限不到位。開發(fā)區(qū)管委會(huì)是地方政府的派出機(jī)構(gòu)，不是一級(jí)行政執(zhí)法主體，不具備相應(yīng)的法律地位和執(zhí)法權(quán)限，因而不能進(jìn)行合法的行政管理和行政執(zhí)法。由于缺乏法律保障，開發(fā)區(qū)管委會(huì)的體制、機(jī)制、政策缺乏穩(wěn)定性和規(guī)范性，極大影響了執(zhí)法效能。特別是，在深入貫徹落實(shí)十八屆四中全會(huì)全面推進(jìn)依法治國基本國策的大背景下，開發(fā)區(qū)行政管理、行政執(zhí)法于法無據(jù)的問題更為突出。
　　
　　(二)簡政放權(quán)難落實(shí)，審批隱形門檻多。一方面，開發(fā)區(qū)原有的土地開發(fā)利用管理、項(xiàng)目審批、環(huán)境保護(hù)管理等權(quán)限被相繼收回；另一方面，按簡政放權(quán)要求應(yīng)下放給開發(fā)區(qū)管委會(huì)的關(guān)鍵權(quán)力又往往不到位、不落實(shí)，含金量不高，不配套、不管用，導(dǎo)致開發(fā)區(qū)管委會(huì)的行政審批、行政執(zhí)法和行政處罰等職能權(quán)限嚴(yán)重缺位，自主權(quán)受到嚴(yán)重制約，大部分審批事項(xiàng)仍需到上級(jí)不同的行政部門分別報(bào)批辦理。
　　
　　(三)社會(huì)管理負(fù)擔(dān)繁重，舊體制回歸趨向明顯。過去開發(fā)區(qū)的職能主要集中在土地開發(fā)、招商引資、企業(yè)服務(wù)等經(jīng)濟(jì)工作方面，如今還面臨居民服務(wù)、流動(dòng)人口管理、計(jì)劃生育、文教衛(wèi)生、勞動(dòng)就業(yè)、民政福利、公共環(huán)境、社會(huì)治安、民兵武裝等大量社會(huì)公共服務(wù)事項(xiàng)，開發(fā)區(qū)已不再是單純的經(jīng)濟(jì)功能區(qū)，管理職能全能化趨勢明顯，普遍出現(xiàn)向“大而全”舊體制回歸趨勢。開發(fā)區(qū)不是一級(jí)政府，卻要承擔(dān)政府的許多功能。
　　
　　(四)開發(fā)區(qū)的設(shè)置和機(jī)構(gòu)編制管理不規(guī)范。一些開發(fā)區(qū)在管理體制、內(nèi)部機(jī)構(gòu)規(guī)格、編制核定和使用、領(lǐng)導(dǎo)干部配備等方面標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，存在機(jī)構(gòu)設(shè)置編制管理不科學(xué)、不規(guī)范和隨意性強(qiáng)等問題。一些開發(fā)區(qū)為完成繁重的行政管理、社會(huì)管理和公共服務(wù)等任務(wù)，不得不加大事業(yè)編制核定數(shù)量或者聘用大量編外人員。
　　
　　(五)先行先試與依法行政存在矛盾沖突。雖然各地開發(fā)區(qū)在體制機(jī)制創(chuàng)新上進(jìn)行了諸多探索，但涉及到一些具體改革的操作上，遇到的最大困惑是“一試就違法、一試就碰線、一試就無依據(jù)”,體制改革創(chuàng)新難有重大突破，開發(fā)區(qū)作為體制機(jī)制“試驗(yàn)田”、“排頭兵”的作用很難得到充分發(fā)揮。
　　
　　(六)人事、人才機(jī)制僵化。目前開發(fā)區(qū)引才育才、選人用人政策機(jī)制還比較僵化，收入分配薪酬激勵(lì)機(jī)制不夠靈活，生產(chǎn)要素按貢獻(xiàn)參與分配體現(xiàn)不夠；各類人才都存在培訓(xùn)不足、交流不夠、業(yè)務(wù)能力提升較慢的問題；開發(fā)區(qū)企業(yè)難以引進(jìn)、留住高端管理人才和科技人才；管理人員混編嚴(yán)重，考核難以規(guī)范。
　　
　　二、依法推進(jìn)管理體制改革，再造開發(fā)區(qū)發(fā)展新優(yōu)勢
　　
　　(一)推動(dòng)開發(fā)區(qū)法律體系建設(shè)，明確開發(fā)區(qū)的功能定位。按照黨的十八屆四中全會(huì)《決定》關(guān)于深入推進(jìn)依法行政、職責(zé)法定、法無授權(quán)不可為的有關(guān)要求，應(yīng)盡快從國家層面制定《開發(fā)區(qū)法》，從法律上明確開發(fā)區(qū)的行政主體地位及組織管理體系、主要管理職能、基本管理權(quán)限，明確其行政管理、行政執(zhí)法主體資格，理順開發(fā)區(qū)與建成區(qū)行政管理體制的關(guān)系。在目前國家層面立法暫時(shí)難以出臺(tái)的情況下，應(yīng)加快推進(jìn)省級(jí)和有立法權(quán)的市級(jí)的開發(fā)區(qū)立法步伐，制定出臺(tái)省級(jí)《開發(fā)區(qū)條例》。通過國家法律和地方性法規(guī)的形式對開發(fā)區(qū)的功能定位、發(fā)展方向、管理體制、運(yùn)行機(jī)制、設(shè)立撤銷等予以明確，確保開發(fā)區(qū)在法制軌道上健康發(fā)展。
　　
　　(二)推行權(quán)力清單制度，加大政府權(quán)力的下放力度。一是加快推進(jìn)各級(jí)行政審批制度改革，加快建立權(quán)力清單、責(zé)任清單和負(fù)面清單制度，積極推進(jìn)各級(jí)政府加快轉(zhuǎn)變政府職能，加大政府行政權(quán)力的取消和下放力度。對有條件的地方，可參照自貿(mào)區(qū)做法，賦予國家級(jí)開發(fā)區(qū)管委會(huì)區(qū)域統(tǒng)籌管理權(quán)，集中行使行政審批權(quán)和行政處罰權(quán)，或參照天津?yàn)I海新區(qū)的做法，在開發(fā)區(qū)設(shè)立行政審批局和綜合執(zhí)法局，解決目前規(guī)章委托執(zhí)法方式所帶來的名義主體多、權(quán)責(zé)不一致等問題。二是加快推進(jìn)各級(jí)行政審批和政務(wù)服務(wù)平臺(tái)建設(shè)，積極推行網(wǎng)上審批、并聯(lián)審批和集中審批，盡快建立完善全省統(tǒng)一的行政審批和政務(wù)服務(wù)平臺(tái)，減少審批環(huán)節(jié)，提高辦事效率。三是完善財(cái)政保障體制，加大財(cái)政支持力度。
　　
　　(三)規(guī)范開發(fā)區(qū)設(shè)置和機(jī)構(gòu)編制管理，建立開發(fā)區(qū)退出機(jī)制。嚴(yán)格規(guī)范經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)機(jī)構(gòu)編制管理，嚴(yán)禁超職數(shù)、超規(guī)格配備領(lǐng)導(dǎo)干部，嚴(yán)禁超限額、超規(guī)格設(shè)立工作機(jī)構(gòu)。要以資源稟賦、發(fā)展前景、貢獻(xiàn)評(píng)估、環(huán)保狀況為主要標(biāo)準(zhǔn)，制定嚴(yán)格的開發(fā)區(qū)設(shè)立、升級(jí)門檻和末位淘汰退出機(jī)制，使各級(jí)開發(fā)區(qū)都不能只進(jìn)不出，只升不降，增強(qiáng)開發(fā)區(qū)的危機(jī)意識(shí)和發(fā)展動(dòng)力。
　　
　　(四)探索同型經(jīng)濟(jì)區(qū)管理體制整合模式，解決同質(zhì)惡性競爭和行政資源浪費(fèi)問題。有必要進(jìn)行體制整合。可以嘗試打破行政壁壘，對這些稱謂不同、功能相近的經(jīng)濟(jì)區(qū)域，采取多區(qū)通用的行政管理模式，撤并、整合職能相同、相近的行政管理部門，營造區(qū)域內(nèi)簡明、便利、通用、高效的體制機(jī)制環(huán)境，形成完整統(tǒng)一的項(xiàng)目招商等行政審批、行政管理的政策體系和管理合力，從體制機(jī)制上避免經(jīng)濟(jì)行為的同質(zhì)化惡性競爭。
　　
　　(五)既要積極推進(jìn)中介社會(huì)組織改革和發(fā)展，又要解決隱形門檻過多過濫問題。政府有關(guān)部門要加強(qiáng)對行業(yè)協(xié)會(huì)和中介組織的監(jiān)管，引導(dǎo)行業(yè)管理組織制定行業(yè)的執(zhí)行準(zhǔn)則、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和職業(yè)道德、質(zhì)量監(jiān)督等制度，保證投資服務(wù)、人才招聘、勞動(dòng)就業(yè)、財(cái)會(huì)、法律、社會(huì)保障等社會(huì)中介服務(wù)組織健康有序發(fā)展，使其更好地承接和履行開發(fā)區(qū)有關(guān)事務(wù)性職能，使管委會(huì)從繁重的事務(wù)中解脫出來，專心致志搞好經(jīng)濟(jì)開發(fā)，真正實(shí)現(xiàn)“小政府、大中介”、“小管理、大服務(wù)”的建設(shè)目標(biāo)。同時(shí)，有關(guān)部門要加大對區(qū)內(nèi)各中介社會(huì)組織的監(jiān)管力度，定期組織專項(xiàng)檢查。
　　
　　(六)創(chuàng)新干部人事管理制度。積極探索“全員聘任、績效考核、按崗定薪”的開發(fā)區(qū)靈活用人機(jī)制。建設(shè)干部人才管理改革試驗(yàn)區(qū)，面向國內(nèi)外選拔高層次人才，建設(shè)干部人事制度改革先行先試的試驗(yàn)區(qū)和“人才特區(qū)”。
　　
　　(七)運(yùn)用法治思維和法治方式深化改革，處理好先行先試與依法行政的矛盾。如何平衡改革的“破”與法治的“立”之間的關(guān)系，這是開發(fā)區(qū)行政體制機(jī)制創(chuàng)新“先行先試”與“依法行政”無法回避的一個(gè)問題。以往抓改革，“改革先行，待成果顯現(xiàn)、條件成熟后，以法律的形式將改革成果固定下來”,在法律體系不健全的歷史情況下，這種先破后立的改革，有利于解除人們思想觀念上的束縛，打破陳舊的條條框框，有效地推進(jìn)改革。但目前我們已經(jīng)進(jìn)入新的全面依法治國的歷史時(shí)期，改革面臨的形勢和任務(wù)發(fā)生了深刻變化，如果為了追求改革進(jìn)度而忽視了法治要求，在沒有法律根據(jù)，甚至與法律明文規(guī)定相悖的情況下進(jìn)行所謂“良性違法”、“先行先試”,在改革的程序上“搞變通”、“走捷徑”,就有悖于法治理念和法治精神，必然寸步難行，陷入違法困境。因此，開發(fā)區(qū)行政管理體制機(jī)制創(chuàng)新，法治必須先行。開發(fā)區(qū)作為一種特殊的區(qū)域類型，其行政管理、行政執(zhí)法必須于法有據(jù)，師出有名；只有在憲法和法律的框架內(nèi)，才可以根據(jù)新形勢下開發(fā)區(qū)的發(fā)展需求，在體制機(jī)制方面進(jìn)行大膽的改革創(chuàng)新，建立健全權(quán)責(zé)統(tǒng)一、權(quán)威高效的開發(fā)區(qū)依法行政新體制，使開發(fā)區(qū)在黨的領(lǐng)導(dǎo)下、在法治軌道上更好地開展工作。對那些需要得到法律授權(quán)的重要改革措施，必須按法定程序進(jìn)行，不能超前推進(jìn)，確保每一次先行先試都嚴(yán)格遵循程序規(guī)則，每一步改革創(chuàng)新都符合依法行政要求，都在法治軌道上推進(jìn)。
　　
　　(八)適時(shí)啟動(dòng)行政區(qū)與功能區(qū)“政區(qū)合一”的開發(fā)區(qū)管理體制改革。目前開發(fā)區(qū)單一的管委會(huì)管理模式在一些地方已基本完成其過渡性使命，需要對新形勢下開發(fā)區(qū)管理體制進(jìn)行新的頂層設(shè)計(jì)，可借鑒上海浦東、天津?yàn)I海、青島西海岸等國家級(jí)新區(qū)的做法，在具備條件和避免向舊體制回歸的前提下，研究推出“行政區(qū)+功能區(qū)”相結(jié)合的管理體制，為開發(fā)區(qū)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)和轉(zhuǎn)型升級(jí)，開辟發(fā)展新路，提供體制保障。