“十四五”時(shí)期

我國農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的政策完善策略

黨的十九大提出實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展基本框架建立，全社會(huì)關(guān)心農(nóng)業(yè)、關(guān)注農(nóng)村、關(guān)愛農(nóng)民的氛圍更加濃厚。我國已是世界第二大經(jīng)濟(jì)體，人均GDP接近1萬美元，支持農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)更加雄厚。工業(yè)化城鎮(zhèn)化進(jìn)入中后期，生產(chǎn)要素的內(nèi)涵和外延不斷擴(kuò)張，農(nóng)業(yè)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)實(shí)現(xiàn)跨界融合。生物技術(shù)、數(shù)字資源等將為農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化提供彎道超車的加速器，農(nóng)產(chǎn)品市場空間和農(nóng)業(yè)多功能性進(jìn)一步拓展，鄉(xiāng)村多元價(jià)值將更加凸顯。農(nóng)業(yè)進(jìn)入高質(zhì)量發(fā)展新階段，農(nóng)村改革不斷深化，綠色發(fā)展理念深入人心，農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化建設(shè)的階段性起點(diǎn)之高前所未見。在“五期交匯”的歷史背景下，要進(jìn)一步認(rèn)清形勢，針對(duì)上述十大“不平衡不充分”問題，把握政策改革的方向，科學(xué)制定“十四五”規(guī)劃。

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在頂層設(shè)計(jì)上轉(zhuǎn)向城鄉(xiāng)融合發(fā)展

以往的規(guī)劃在頂層設(shè)計(jì)的表述上是“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展”“以城帶鄉(xiāng)”，實(shí)際上是“城市主導(dǎo)、農(nóng)村從屬”的城鄉(xiāng)發(fā)展思路。城鄉(xiāng)融合發(fā)展，就是要促進(jìn)城鄉(xiāng)社會(huì)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系、民主政治、文化活力、社會(huì)治理、生態(tài)文明互聯(lián)互通。城鎮(zhèn)化紅利在于規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)、范圍經(jīng)濟(jì)效應(yīng)和集聚經(jīng)濟(jì)效應(yīng)，而城鄉(xiāng)融合發(fā)展則在于讓規(guī)模、范圍、集聚三大經(jīng)濟(jì)效應(yīng)輻射到鄉(xiāng)村。要加快建立城鄉(xiāng)融合的體制機(jī)制和政策體系，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)一體化建設(shè)、一體化管護(hù)、一體化運(yùn)營，促進(jìn)城鄉(xiāng)之間的要素流動(dòng)。城鄉(xiāng)融合發(fā)展的基礎(chǔ)是讓城鎮(zhèn)居民和農(nóng)村居民的權(quán)利實(shí)現(xiàn)互聯(lián)互通。要保障農(nóng)民的“十大權(quán)利”，即保障農(nóng)民在鄉(xiāng)村的土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體資產(chǎn)收益分配權(quán)，以及城鄉(xiāng)融合過程中的人身財(cái)產(chǎn)安全、就業(yè)創(chuàng)業(yè)、體面居住、醫(yī)療衛(wèi)生、養(yǎng)老社保、公平教育、政治參與方面的權(quán)利。

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政策支持更多地向農(nóng)村發(fā)展傾斜

以往的政策目標(biāo)主要指向?yàn)檗r(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)支持。一個(gè)很典型的證據(jù)是，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的測算依據(jù)一度是按照家庭承包經(jīng)營耕地的面積，而且基本實(shí)現(xiàn)了不減存量、保持增量。按照單位耕地面積所獲得的補(bǔ)貼計(jì)算，中國農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼已經(jīng)超過美國。新時(shí)代則需要堅(jiān)持農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)支持和農(nóng)村發(fā)展協(xié)調(diào)并行。未來的政策支持要更多地向農(nóng)村人居環(huán)境改善、農(nóng)村社會(huì)事業(yè)等傾斜。而農(nóng)村發(fā)展只依靠財(cái)政投入，是不可持續(xù)的，必須增強(qiáng)農(nóng)村地區(qū)的自我發(fā)展能力。這就需要發(fā)展壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)，讓農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)集中力量辦大事。但是，現(xiàn)階段我國農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力仍然不強(qiáng)。根據(jù)第三次全國農(nóng)業(yè)普查10%村莊樣本數(shù)據(jù)（約5.5萬個(gè)村），2016年平均每個(gè)村集體全年收入僅為105.19萬元，每年還要支出64.32萬元的人員工資、辦公物品支出等村集體辦公經(jīng)費(fèi)。如果以中位數(shù)計(jì)，村集體收入僅8萬元，支出2.5萬元。根據(jù)農(nóng)村社會(huì)事業(yè)促進(jìn)部門測算，一個(gè)村建設(shè)一個(gè)公共廁所，投入資金至少需要10萬元。在這種集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平下，很難指望農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)集中力量修建基礎(chǔ)設(shè)施、做好民生服務(wù)等“大事”。未來，要在保障農(nóng)民利益的前提下，落實(shí)土地政策改革成效，千方百計(jì)盤活農(nóng)村資源資產(chǎn)，放大產(chǎn)權(quán)制度改革經(jīng)濟(jì)效應(yīng)，健全完善審批、財(cái)稅、金融等政策，促進(jìn)農(nóng)村集體資源資產(chǎn)保值增值并創(chuàng)造實(shí)實(shí)在在的紅利，釋放農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)活力。

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實(shí)現(xiàn)財(cái)政支農(nóng)資金集約化和市場化使用

以往的規(guī)劃主要依靠補(bǔ)貼、投資和工程項(xiàng)目等大幅增加財(cái)政投入。2003—2015年，國家財(cái)政支持農(nóng)林水事務(wù)年均遞增速度曾經(jīng)達(dá)到21.2%。但是，隨著國內(nèi)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)向中高速增長，經(jīng)濟(jì)下行壓力加大，財(cái)政收入2014—2018年連續(xù)五年增速在10%以下。“十四五”期間，減稅降費(fèi)政策效應(yīng)會(huì)大概率地進(jìn)一步釋放，民生領(lǐng)域仍然需要財(cái)政資金補(bǔ)短板，其他多元化財(cái)政投入需求巨大。在這種背景下，財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)農(nóng)村投入的增速大幅增長的空間有限。未來的財(cái)政支農(nóng)資金會(huì)更加整合集約使用，更多地發(fā)揮杠桿作用，激發(fā)社會(huì)資本和市場主體投入積極性。近年來，農(nóng)林水事務(wù)財(cái)政支持資金探索使用了“大專項(xiàng)+任務(wù)清單”的方式，采取因素法測算分配，就某一薄弱環(huán)節(jié)的建設(shè)內(nèi)容按地區(qū)切塊，加強(qiáng)對(duì)建設(shè)任務(wù)的績效評(píng)估。例如，國家現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園就參考了“大專項(xiàng)+任務(wù)清單”：以園區(qū)為單位投入，設(shè)立建設(shè)清單，直接驗(yàn)收建設(shè)清單項(xiàng)目。與此同時(shí)，未來政府分配資源所依賴的項(xiàng)目制補(bǔ)貼方式會(huì)進(jìn)一步改革。未來的農(nóng)業(yè)農(nóng)村支持手段會(huì)更多地依靠信貸、保險(xiǎn)等市場化的方式，以大數(shù)據(jù)追蹤的方式，實(shí)現(xiàn)市場化的精準(zhǔn)支持，激發(fā)市場主體投入。

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農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)支持要堅(jiān)持保供給、調(diào)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)方式并行

以往規(guī)劃的目標(biāo)主要是支持農(nóng)產(chǎn)品尤其是糧食產(chǎn)量增加。例如，農(nóng)業(yè)部門一度把糧食年度產(chǎn)量作為績效考核的主要指標(biāo)。這就造成無論是農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼，還是農(nóng)業(yè)投資，其政策作用機(jī)制主要是鼓勵(lì)生產(chǎn)經(jīng)營主體增加資源要素投入。從財(cái)政支農(nóng)結(jié)構(gòu)來看，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料與技術(shù)補(bǔ)貼仍然占到農(nóng)業(yè)公共財(cái)政支出的20%以上。而農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整補(bǔ)貼一度在1%以下，農(nóng)業(yè)資源保護(hù)與利用補(bǔ)貼是“十二五”之后才逐步增加的。

新時(shí)代的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)支持政策，一方面要繼續(xù)保障農(nóng)產(chǎn)品供給，讓城鄉(xiāng)居民在物質(zhì)上和經(jīng)濟(jì)上獲得足夠、安全和富有營養(yǎng)的食品。另一方面，則需要堅(jiān)持保供給、調(diào)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)方式并行，尤其是需要促進(jìn)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)、生產(chǎn)方式與資源環(huán)境承載力相匹配。特別需要指出的是，應(yīng)當(dāng)支持農(nóng)業(yè)資源休養(yǎng)生息，耕地有序休耕、輪作，坡度較高的耕地有序退出耕種或進(jìn)入后備耕地。

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統(tǒng)籌國際國內(nèi)資源、市場、制度

以往的農(nóng)業(yè)支持政策主要立足國內(nèi)，對(duì)國際規(guī)則參與得較少。當(dāng)前世界面臨著“百年未有之大變局”，國際格局和政治力量對(duì)比加速演變，全球經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入再平衡時(shí)期，傳統(tǒng)國際貿(mào)易投資規(guī)則加速重構(gòu)，我國面臨大國戰(zhàn)略性競爭的嚴(yán)峻考驗(yàn)。農(nóng)產(chǎn)品消費(fèi)總量剛性增長，消費(fèi)結(jié)構(gòu)由過去的谷物消費(fèi)為主快速升級(jí)到高級(jí)植物纖維、動(dòng)物蛋白和脂肪兼重。此外，工業(yè)加工需求導(dǎo)致原料消耗增長。盡管農(nóng)業(yè)技術(shù)進(jìn)步增產(chǎn)效應(yīng)已經(jīng)一定程度上實(shí)現(xiàn)對(duì)消費(fèi)增長的追趕，但是受到國內(nèi)耕地資源和淡水資源的約束，仍然需要從國外進(jìn)口農(nóng)產(chǎn)品。根據(jù)虛擬土地貿(mào)易模型計(jì)算，2017年中國農(nóng)作物播種面積25億畝，而進(jìn)口農(nóng)產(chǎn)品折算耕地超過12億畝。另外根據(jù)虛擬水貿(mào)易模型計(jì)算，2015年中國進(jìn)口糧食相當(dāng)于凈進(jìn)口了2005億噸淡水資源。既然相當(dāng)規(guī)模的農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口不可避免，那么就需要適應(yīng)這一趨勢。“十四五”時(shí)期則需要統(tǒng)籌國內(nèi)資源、市場、制度，根據(jù)土地和淡水資源來合理布局農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口來源，以市場需求的力量驅(qū)動(dòng)國內(nèi)外資源為我所用。在國際農(nóng)業(yè)合作的過程中，更多地參與推動(dòng)國際貿(mào)易規(guī)則和多邊體制改革。

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更加依靠信息化技術(shù)促進(jìn)政策落地

以往的規(guī)劃主要是靠自上而下的執(zhí)行。從公共經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度來看，“自上而下”需要有相應(yīng)的行政體制的保障，而這很可能導(dǎo)致政策執(zhí)行的監(jiān)督成本過高。實(shí)際情況也是如此。以往的規(guī)劃和各種政策，主要依靠地方政府分層對(duì)接。涉及農(nóng)業(yè)農(nóng)村的規(guī)劃和政策落地，經(jīng)常需要村和鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部核實(shí)、經(jīng)過縣（市、區(qū)）、再到省（區(qū)、市）層層上報(bào)。新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革迅速發(fā)展，信息技術(shù)深刻改變了農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的基礎(chǔ)，也改進(jìn)了政策執(zhí)行和落實(shí)的方式。農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化雖然仍要激活從中央到地方的各類參與主體的積極性[20]，但是在手段上可以更加依靠大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)、移動(dòng)互聯(lián)、云計(jì)算、人工智能、區(qū)塊鏈等技術(shù)手段。例如，區(qū)塊鏈技術(shù)在農(nóng)產(chǎn)品電商的質(zhì)量安全控制方面具有非常好的前景，每個(gè)環(huán)節(jié)的農(nóng)產(chǎn)品投入都會(huì)在線形成“記賬本”，從而自動(dòng)實(shí)現(xiàn)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全可追溯。但是，以信息化手段促進(jìn)政策落實(shí)，需要考慮技術(shù)使用的成本收益。目前，給一臺(tái)深松整地機(jī)加裝能夠準(zhǔn)確測量上報(bào)深松作業(yè)質(zhì)量的傳感器，成本需要1200元，而深松整理作業(yè)補(bǔ)貼每畝40元。為了監(jiān)督政策落實(shí)，一個(gè)傳感器相當(dāng)于作業(yè)300畝的補(bǔ)貼。當(dāng)然，隨著技術(shù)的進(jìn)步，成本收益的平衡點(diǎn)會(huì)向低成本移動(dòng)。在此之前，需要正確把握監(jiān)督政策落實(shí)過程中技術(shù)監(jiān)督執(zhí)行與人力監(jiān)督執(zhí)行的對(duì)比關(guān)系。

總體而言，“十四五”農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化面臨的形勢更加復(fù)雜。而且，糧食等重要農(nóng)產(chǎn)品需求剛性增長的趨勢不會(huì)改變，人多地少的基本國情農(nóng)情不會(huì)改變，農(nóng)業(yè)小部門化的規(guī)律不會(huì)改變，推動(dòng)農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的迫切要求不會(huì)改變，新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換接續(xù)的態(tài)勢不會(huì)改變，資源環(huán)境約束趨緊的生態(tài)基礎(chǔ)不會(huì)改變，國際國內(nèi)“黑天鵝”“灰犀牛”交織的局面不會(huì)改變，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)加速轉(zhuǎn)型的趨勢不會(huì)改變。新老因素疊加，將使“十四五”農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化規(guī)劃的編制難于以往。未來，需要堅(jiān)持底線思維，科學(xué)編制規(guī)劃，提升規(guī)劃的可行性。

農(nóng)業(yè)是全面建成小康社會(huì)和實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的基礎(chǔ)，必須加快轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式，著力構(gòu)建現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系、生產(chǎn)體系、經(jīng)營體系，提高農(nóng)業(yè)質(zhì)量效益和競爭力，走產(chǎn)出高效、產(chǎn)品安全、資源節(jié)約、環(huán)境友好的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路。農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化是國家現(xiàn)代化的重要組成部分。

“十四五”時(shí)期，我國現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)機(jī)遇：首先人均可支配收入的逐年提升，提升了社會(huì)消費(fèi)能力，為高端農(nóng)產(chǎn)品消費(fèi)帶來機(jī)遇。三品一標(biāo)農(nóng)產(chǎn)品是政府主導(dǎo)的高端農(nóng)產(chǎn)品公共品牌，總量逐年遞增，隨著消費(fèi)升級(jí)的推進(jìn)，其需求機(jī)遇凸顯。預(yù)計(jì)“十四五”時(shí)期，國家將在產(chǎn)業(yè)增效、產(chǎn)品提質(zhì)、生態(tài)改善、制度創(chuàng)新等方面切實(shí)發(fā)力。

（1) 發(fā)展高質(zhì)量產(chǎn)業(yè)，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的效益和競爭力

鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)興旺，高質(zhì)量發(fā)展是路徑。要以促進(jìn)農(nóng)民增收、產(chǎn)業(yè)增效、生態(tài)增值為目標(biāo)，注重市場引導(dǎo)和政策支持，強(qiáng)化改革助推和科技驅(qū)動(dòng)，重點(diǎn)發(fā)展特色高效產(chǎn)業(yè)，促進(jìn)農(nóng)業(yè)由增產(chǎn)向提質(zhì)轉(zhuǎn)變，加快推進(jìn)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興。 

(2) 打造高質(zhì)量生態(tài)，解決農(nóng)業(yè)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)問題

要全面貫徹“一控兩減三基本”要求，切實(shí)推行綠色生產(chǎn)方式，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)投入品減量化、生產(chǎn)清潔化、廢棄物資源化、生產(chǎn)模式生態(tài)化，從根本上解決農(nóng)業(yè)面源污染問題。

(3) 進(jìn)一步深化改革，增強(qiáng)鄉(xiāng)村發(fā)展活力

實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村高質(zhì)量發(fā)展，歸根結(jié)底要靠深化改革。一是鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度。二是深化農(nóng)村土地制度改革。三是深入推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革。四是完善農(nóng)業(yè)支持保護(hù)制度。