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PPP如何進(jìn)入發(fā)展“快車道
來源：未知 日期：2016-11-10 點(diǎn)擊：次
從2014年我國頒布43號(hào)文起至今，我國PPP項(xiàng)目規(guī)模已超10萬億元。隨著國家發(fā)改委和財(cái)政部指導(dǎo)性文件的不斷出臺(tái)，各地PPP項(xiàng)目落地率迅速增長(zhǎng)。PPP模式正在轟轟烈烈進(jìn)行，但各地方政府在推廣和執(zhí)行中仍然面臨重重困難。PPP模式推廣和執(zhí)行中的難題，不單在我國存在，也存在于世界各國。
在今年3月的聯(lián)合國PPP專家討論會(huì)上，專家們就此進(jìn)行了激烈的討論，憑借著多年的操作實(shí)踐，各咨詢專家、世界銀行等金融專家都明確指出了“政府PPP項(xiàng)目管理能力建設(shè)”在PPP模式推廣中的重要性和必要性。在此，針對(duì)我國的PPP模式推廣情況，分析一下我國“政府PPP項(xiàng)目管理能力建設(shè)”在PPP模式推廣和執(zhí)行中的重要性和必要性問題。
政府PPP項(xiàng)目管理能力建設(shè)的重要性主要表現(xiàn)在以下三點(diǎn)：
1. 單純重視融資，忽略了公共服務(wù)能力提升。
在PPP模式推廣中，一些地方政府將PPP模式作為單純?nèi)谫Y手段的意識(shí)遠(yuǎn)遠(yuǎn)強(qiáng)于提升公共服務(wù)能力意識(shí)。事實(shí)上，PPP項(xiàng)目引入社會(huì)資本投資并不能降低地方政府負(fù)擔(dān)的總額，而只是緩解了地方政府短期的財(cái)政支出壓力，各地方政府應(yīng)客觀看待此舉對(duì)于解決地方債務(wù)問題的作用。從近期看，雖然對(duì)于化解地方政府債務(wù)有利，但如果地方政府為了融資而融資，那么在未來，可能招致更巨大的財(cái)政負(fù)擔(dān)。
公共服務(wù)能力的提高和公共服務(wù)效率的提升才是衡量PPP項(xiàng)目是否成功的標(biāo)準(zhǔn)。政府PPP項(xiàng)目管理能力的建設(shè)除了提升專業(yè)技術(shù)知識(shí)之外，還應(yīng)將重點(diǎn)應(yīng)放在政府如何能夠通過對(duì)PPP項(xiàng)目的有效管理來提高地方政府的公共服務(wù)能力，如何通過社會(huì)方的參與來提升公共服務(wù)效率上，也就是政府PPP項(xiàng)目如何能夠真正做到“物有所值”。目前市場(chǎng)上多半的現(xiàn)象是一些地方政府為了PPP項(xiàng)目入庫，讓咨詢機(jī)構(gòu)來做“物有所值”評(píng)估，而真正需要專業(yè)咨詢的PPP方案設(shè)計(jì)卻由政府自己接了。“物有所值”的評(píng)估和判斷，其實(shí)是政府PPP管理機(jī)構(gòu)或人員應(yīng)具備的關(guān)鍵能力之一。
2. 重融資，輕管理。
在PPP項(xiàng)目中，政府最后都是要承擔(dān)責(zé)任和義務(wù)的，不應(yīng)將社會(huì)資本方作為唯一的責(zé)任方。因?yàn)镻PP項(xiàng)目生命周期長(zhǎng)、參與方多等特性，決定了對(duì)地方政府PPP項(xiàng)目管理能力的要求更高。如PPP項(xiàng)目落地實(shí)施階段，基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)質(zhì)量是影響未來公共服務(wù)能力的關(guān)鍵因素，因此，這一階段重在政府PPP項(xiàng)目的合同管理能力。事實(shí)上，因PPP項(xiàng)目的復(fù)雜性和長(zhǎng)生命周期性等特性，對(duì)政府PPP項(xiàng)目的管理能力要求，從PPP項(xiàng)目立項(xiàng)篩選直至PPP項(xiàng)目進(jìn)入日常運(yùn)營(yíng)期到最后的監(jiān)管都貫穿始終。因此，政府PPP項(xiàng)目管理能力建設(shè)才是保障PPP項(xiàng)目成功地實(shí)施并運(yùn)營(yíng)成功的關(guān)鍵因素。
3. 未能充分“使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用”。
PPP模式之所以能夠有力地推動(dòng)政府職能向管理職能轉(zhuǎn)變，即充分“使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用”和“更好發(fā)揮政府作用”，原因不僅是引入了社會(huì)資本合作PPP項(xiàng)目，同時(shí)還包括了合理地使用第三方專業(yè)咨詢機(jī)構(gòu)進(jìn)行PPP項(xiàng)目的咨詢和設(shè)計(jì)。一些地方政府在積極推廣PPP項(xiàng)目的同時(shí)，忽略了PPP項(xiàng)目的專業(yè)性自己“操刀”參與設(shè)計(jì)PPP項(xiàng)目。PPP項(xiàng)目包括咨詢、法律、技術(shù)、金融、財(cái)務(wù)等多個(gè)專業(yè)領(lǐng)域的專業(yè)知識(shí)，并非簡(jiǎn)單的政府部門或幾個(gè)人就能夠承擔(dān)下來的任務(wù)。若PPP項(xiàng)目在前期的盈利模式、融資結(jié)構(gòu)、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制和退出機(jī)制等方面設(shè)計(jì)不合理，將容易導(dǎo)致項(xiàng)目中止或終止，因此，在PPP項(xiàng)目中，專業(yè)的第三方咨詢是非常必要的。政府不論是為了節(jié)省前期咨詢費(fèi)用還是因忽視了PPP項(xiàng)目的專業(yè)復(fù)雜性而親自操刀參與設(shè)計(jì)PPP項(xiàng)目，導(dǎo)致的直接后果最后買單的還是政府。
在PPP市場(chǎng)中，政府要實(shí)現(xiàn)充分發(fā)揮“使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用”，首先必須要清晰政府PPP項(xiàng)目管理機(jī)構(gòu)或人員在PPP模式推廣中的角色定位。清晰角色定位，重點(diǎn)加強(qiáng)PPP模式推廣中所需要
政府PPP項(xiàng)目管理能力建設(shè)的必要性表現(xiàn)在以下四點(diǎn)：
1. PPP項(xiàng)目本身是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，對(duì)地方政府相關(guān)的管理能力要求頗高。
PPP項(xiàng)目專業(yè)性強(qiáng)、參與方多、復(fù)雜性高等特點(diǎn)，對(duì)地方政府PPP項(xiàng)目管理的能力提出了更多的挑戰(zhàn)。例如，因參與方較多就需要政府PPP項(xiàng)目管理人員具有更好的溝通和協(xié)調(diào)能力：參與方多，利益訴求就多，加之所涉及的專業(yè)性強(qiáng)而復(fù)雜，這需要地方政府能夠有效地協(xié)調(diào)多方利益從而達(dá)成PPP項(xiàng)目實(shí)施所需要的條件，促成多方能夠協(xié)調(diào)一致，各負(fù)其責(zé)，按時(shí)保質(zhì)地完成PPP項(xiàng)目。PPP項(xiàng)目落地后運(yùn)營(yíng)過程中也仍需政府PPP項(xiàng)目管理人員具有一定程度的專業(yè)能力去有效地實(shí)施監(jiān)督和管理工作。
2. 相關(guān)體制不健全對(duì)政府PPP項(xiàng)目管理能力提出了更高的要求。
目前，金融體系配套尚未完善，致使社會(huì)資本退出機(jī)制不暢，現(xiàn)有的社會(huì)資本退出機(jī)制方面的規(guī)范和細(xì)化亟待完善。如融資合同中，股權(quán)變更的限制使得社會(huì)資本難以正常退出，若社會(huì)資本不能正常退出，那么違約地退出將需要政府回購或以仲裁等法律手段來高成本地解決。理想的狀態(tài)是未來金融體系能夠針對(duì)PPP項(xiàng)目的不同階段提供不同形式和屬性的金融工具。因此，當(dāng)前更重要的是政府PPP項(xiàng)目管理機(jī)構(gòu)能夠更有效地、創(chuàng)新地解決市場(chǎng)操作上的一些實(shí)際問題。
3. 法制上的不健全亟待政府PPP管理機(jī)構(gòu)不斷完善。
財(cái)政部和發(fā)改委不斷出臺(tái)完善PPP模式推廣的指導(dǎo)意見和辦法，PPP市場(chǎng)也取得了較為顯著的成效。但在市場(chǎng)操作層面，法律上仍有“盲區(qū)”尚待解決，如土地、稅收、審計(jì)等問題。例如，PPP項(xiàng)目中的主體投資方不是建設(shè)施工方，進(jìn)而需要進(jìn)行“二次招標(biāo)”，這種情況也是PPP市場(chǎng)中較普遍存在的情況。政府PPP管理部門應(yīng)完善PPP統(tǒng)一立法，化解法律爭(zhēng)議，理順職能部門分工，形成中央和地方統(tǒng)一和明確的管理權(quán)屬。
4. 監(jiān)管體系缺位下政府PPP項(xiàng)目管理機(jī)構(gòu)的合同管理能力建設(shè)更為重要。
PPP市場(chǎng)監(jiān)管體系的缺位導(dǎo)致PPP項(xiàng)目執(zhí)行過程中問題頻發(fā)，將留下重大隱患。政府PPP項(xiàng)目管理的重要能力之一是合同管理。好的合同管理不僅可以排除隱患，還能夠有效地保障項(xiàng)目質(zhì)量，進(jìn)而保證項(xiàng)目進(jìn)入運(yùn)營(yíng)期的公共服務(wù)質(zhì)量。PPP項(xiàng)目監(jiān)管要求較高專業(yè)性，如交通軌道類項(xiàng)目、服務(wù)設(shè)施類項(xiàng)目等，不同類項(xiàng)目的主管部門應(yīng)各自進(jìn)行監(jiān)管體系設(shè)計(jì)和監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)制定并協(xié)助監(jiān)管。在缺位第三方監(jiān)管機(jī)構(gòu)的情況下，政府PPP項(xiàng)目管理機(jī)構(gòu)的合同管理能力建設(shè)就更為重要和非常必要了。
無論就PPP項(xiàng)目本身特性的需要來說，還是從PPP項(xiàng)目市場(chǎng)環(huán)境構(gòu)建的需要來看，政府PPP項(xiàng)目管理能力的建設(shè)都是重要的和必要的。
總之，政府PPP項(xiàng)目管理能力的建設(shè)才是PPP發(fā)展進(jìn)入“快車道”的關(guān)鍵！