“十四五”規劃專欄 | 關于五年規劃，城投必須思考的八個問題
“十四五”規劃專欄 | 關于五年規劃，城投必須思考的八個問題
來源：未知 日期：2020-02-21 點擊：次
新型冠狀病毒來勢洶洶，但“十四五”謀劃之年也如期而至。疫情并不會阻礙我們對于城投“十四五”的研究和部署，反而會促進我們在這方面的投入和分享。
（注：文中所指的城投，屬廣義范疇，包含各類政府平臺公司）
“我們都會規劃自己的人生目標，或遠的，或近的，有了目標，也就有了前進的方向。一個人如此，一個國家也是如此……未來，就是一個五年接著又一個五年，每一個人的未來，就是國家的未來。”
——央視財經頻道紀錄片《五年規劃》
搞清楚五年規劃的本質，是城投開展五年規劃編制工作的基礎。為了最大限度動員力量參與編制過程、最大程度發揮五年規劃的作用，我們從城投視角，針對五年規劃提出并解答以下8個問題，希望給城投人帶來啟發：
1、一般意義上的五年規劃是什么？
狹義的“五年規劃”是指“中華人民共和國國民經濟和社會發展五年規劃綱要”，源于蘇聯，始于1953年的“五年計劃”，從“十一五”改為“五年規劃”。五年規劃是國民經濟計劃的重要部分，主要是對國家重大建設項目、生產力分布和國民經濟重要比例關系等作出規劃，為國民經濟發展遠景規定目標和方向。2020年是“十三五”規劃收官年，也是“十四五”規劃啟動之年。
廣義的“五年規劃”內涵豐富。從縱向看，五年規劃呈現出“國家級-省級-地市級-區縣級”自上而下的四個層級；從橫向看，每個層級除了五年總體規劃綱要以外，還有針對行業的五年專項規劃，例如，從“十四五”規劃開始，國家層面將建立起覆蓋全國國資監管系統的三級規劃體系；從主體上看，除政府外，事業單位、國有企業、部分大型民營企業也紛紛制定五年規劃。
圖表 五年規劃總體框架體系
2、城投為什么要制定五年規劃？
首先，制定五年規劃符合城投的屬性訴求。城投作為一類特殊國企，天然受到國家宏觀政策和區域經濟社會發展的深刻影響，“五年規劃”作為國家和區域經濟社會發展的綱領性文件，在規劃期內對城投行業相關的產業發展、國資國企改革、基礎設施和公共服務建設規劃等起著引導和制約作用，制定與上位規劃相匹配的五年規劃，有利于城投找準發展方向。
其次，制定五年規劃是城投作為企業發展的內在要求。在當前錯綜復雜的內外部環境下，沒有規劃引領而力求保持穩健發展既是一種奢求，也是一種消極思想。城投通過制定五年規劃，系統研判未來將面臨的發展趨勢，制定明確的總體發展戰略、業務發展戰略和職能戰略，并匹配詳細的行動規劃和計劃，可以指導企業抓住機遇、規避風險、提升效益和實現發展。
3、城投的五年規劃與我們常說的戰略規劃有何異同？
五年規劃與戰略規劃都是引領組織發展的指導性文件，本質上沒有明顯差異，但兩者在出發點和側重點上有所不同。“五年規劃”基于五年，強調國有企業屬性以及如何契合上位規劃，規劃目標要兼顧實現國資使命和企業發展訴求，城投有時甚至更加注重前者；而純粹的“戰略規劃”不限于五年，是從企業管理學的角度出發，以經濟效益最大化為目標，更加強調市場化邏輯。
需要指出的是，隨著國企改革的深化，政企邊界更加清晰，政策的積極性更加明顯，原有的政府限制條件逐步可控甚至成為優勢條件，城投的“五年規劃”與“戰略規劃”趨于融合，兩者往往合并稱為“五年戰略規劃”。城投的五年規劃既要體現“戰略”思想，又要包含“規劃”內容，既要符合政府的意志，又要滿足企業市場化、實體化發展的戰略訴求。
4、城投的五年規劃如何與當地政府的五年規劃相融合？
首先，你中有我，我中有你，編制時充分融入并積極影響政府規劃。一般來說，城投和當地政府制定五年規劃的時間段基本是重合的，城投在編制過程中要充分進行政府及部門調研，尤其是政府規劃編制的相關部門及成員，成果形成后要及時征求上述各方意見并進行完善，同時，城投也要反過來影響政府五年規劃的編制，爭取有利于自身發展的政策與措施。
其次，同步評估，適時調整，實施過程中要保持步調一致。一方面，城投要按照既定的規劃路線積極作為，并主動在政府五年規劃中尋求細化的政策支撐和資源支持；另一方面，與政府五年規劃同步進行中期評估，重點評價規劃目標、重點項目落地、地方債務化解等方面的進展情況，綜合研判形勢變化及政府規劃實施情況，深入研究論證是否需要對規劃進行調整修訂。
5、城投編制五年規劃的責任主體和執行機構是誰？
五年規劃屬于公司最高發展綱領，因此公司董事會、經營層、各部門及子公司負責人都要實質地參與其中。另外，由于城投多為擁有多層級子公司的集團化企業，五年規劃涉及集團整體規劃、業務規劃、部門（職能）規劃和下屬子公司的規劃，因此，我們需要將五年規劃的編制工作當成一項獨立的內容進行管控，每個獨立法人的中層以上人員都是該項工作的責任主體。
五年規劃編制執行機構有不同設置情況。一般來說，集團層面要成立五年規劃領導小組，黨委書記/董事長任組長，總經理任副組長，總部領導班子任小組成員；領導小組下設工作小組，總經理任組長，分管副總任副組長，成員包括總部職能部門和子公司負責人，小組日常辦事機構設在戰略發展部（類似部門）。按照這種思路，各子公司也要成立相應的規劃編制機構。除內部機構外，城投還要充分發揮外部董事、咨詢機構、專家顧問等外腦的作用。
6、城投編制五年規劃主要包含哪些內容和步驟？
城投的五年規劃主要包括總結回顧、環境分析、戰略制定、戰略規劃、規劃保障措施等。其中，回顧主要是明確取得成就和存在的主要問題；環境分析包括PEST分析、行業環境分析、內部資源與能力分析等；戰略制定包括總體戰略、職能戰略和業務戰略、子公司戰略；戰略規劃包括目標規劃、時間規劃、項目規劃等；保障措施包括內部組織保障和外部政策及資源保障。
一般來說，集團化的城投企業編制五年規劃有兩種思路：一種是從上至下，由集團總部到業務單元；另一種是從下至上，從業務單元到集團總部，我們建議采取第一種思路。簡單來說，首先，領導小組要形成整體規劃思路；其次，工作小組根據規劃思路起草整體規劃框架；第三，工作小組對整體規劃進行分解，各職能部門及子公司進行各自規劃的編寫；最后，匯總成稿。在這個過程中，存在多次的意見征求和反復的調整，并根據需要引入專業咨詢機構。
7、城投如何保障五年規劃能夠落地和評估？
五年規劃能否落地取決于三個要素：量化的目標體系、清晰的實施路徑、強力的推動執行。具體來說，目標體系要與公司的預算體系、員工的績效考核相結合起來；實施路徑要將目標細分到業務和項目、細化到時間表、落實到責任人；推動執行需要從上到下的高度重視和賞罰分明的制度保障。
從“十五”規劃開始，我國的五年規劃都要進行中期評估，即在第三年開展評估工作，評估內容包括目標實現情況、任務推進情況、重大項目進展情況等。城投除了對五年規劃進行中期評估外，還可以采取一年一評估、內外部評估相結合的方式，及時發現規劃存在的問題并進行糾偏。
8、城投公司如何通過編制五年規劃來激發全體員工的愿景？
一份好的五年規劃，既是城投實現自身五年發展目標的指南，也是全體員工高效發揮主觀能動性、實現個人價值的依據。因此，編制五年規劃對統一員工思想、激發員工愿景有著重要的引導作用，城投除了明確主要責任主體、遵循一般的編制流程外，還要最大程度上動員全體員工參與其中，號召他們努力將自身的目標與公司五年規劃目標相結合起來，實現兩者的共同發展。
具體來說，首先，在開展五年規劃編制工作之前，要在全公司層面進行傳達，調動大家的熱情和訴求；其次，雖然中層以上人員才是該項工作的直接參與者和實際負責人，但必須督促他們認真傾聽員工的意見和建議；第三，在五年規劃中要設立人才發展及保障板塊，將人才的成長融入公司的發展中；最后，規劃制定結束后，要詳細地進行宣貫，鼓勵員工為共同目標而努力奮斗。
