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德國鄉(xiāng)村振興的主要做法及啟示
來源：未知 日期：2019-01-21 點擊：次
在城市化進程中如何應(yīng)對鄉(xiāng)村發(fā)展危機、促進鄉(xiāng)村繁榮發(fā)展，是大多數(shù)國家曾經(jīng)或?qū)⒁鎸Φ囊坏离y題。德國城市化起步較早，在其城市化的不同發(fā)展階段，鄉(xiāng)村地區(qū)面臨的問題和挑戰(zhàn)有較大差異，采取的應(yīng)對措施也在不斷調(diào)整完善。從德國應(yīng)對鄉(xiāng)村發(fā)展危機的主要做法中，可以為我國如何找準切入點、有效促進鄉(xiāng)村振興提供一些啟示。
1、德國城市化進程中的鄉(xiāng)村衰落問題
德國早在1850-1855年間城市化率就超過30%、進入城市化快速發(fā)展階段，在1890-1895年間城市化率超過50%、進入以城市為中心的發(fā)展階段，在1955-1960年間城市化率超過70%、進入后城市化時期。由于1871年統(tǒng)一之前德國大小城邦林立、長期處干四分五裂狀態(tài)，加之后來國家空間規(guī)劃和區(qū)域政策有意識地引導(dǎo)工業(yè)企業(yè)向小城市和鎮(zhèn)布局，從而使德國城市化呈現(xiàn)出一個突出特征，就是城市的分布和規(guī)模結(jié)構(gòu)非常均衡，以小城市和鎮(zhèn)為非農(nóng)人口的主要承載空間。目前德國人口規(guī)模為8200萬人，有大小城市2000多個，其中，生活在10萬人以上城市的僅占全國人口的31.7%，生活在2000人以下村莊的約占全國人口的8.5%，其他60.6%的人口生活在2000至10萬人的小城市和鎮(zhèn)。大部分城市和鎮(zhèn)以都市圈的形式聯(lián)結(jié)在一起，既在空間上分散布局，又在經(jīng)濟上緊密相連。例如，德國第九大城市杜塞爾多夫市區(qū)人口只有57萬人，但以其為龍頭的500公里半徑范圍內(nèi)卻聚集著1150萬人口。這種城市化格局，有利于促進城鄉(xiāng)互動、帶動鄉(xiāng)村地區(qū)發(fā)展。
盡管如此，德國進入城市化快速發(fā)展階段后同樣面臨鄉(xiāng)村發(fā)展危機問題。在城市化率30%至50%的發(fā)展階段，也就是19世紀中葉至19世紀末，農(nóng)村人口大量流入城市、大片土地出現(xiàn)荒廢，鄉(xiāng)村景觀和生態(tài)環(huán)境遭受工業(yè)化城市化的破壞。在城市化率50%至70%的發(fā)展階段，也就是20世紀初至20世紀60年代，人口和就業(yè)向城市的集中導(dǎo)致鄉(xiāng)村人口進一步減少，鄉(xiāng)村“空心化”更加嚴重，村莊衰落趨勢更加明顯。在城市化率超過70%以后，也就是20世紀60年代以后，無計劃的“返鄉(xiāng)運動”，導(dǎo)致農(nóng)村地區(qū)建筑密度增大、交通擁擠雜亂、土地開發(fā)過度、土地使用矛盾加劇，工業(yè)化思維的建設(shè)改造破壞了農(nóng)村原有的村落形態(tài)和自然風(fēng)貌。新世紀以來，由于人口老齡化以及鄉(xiāng)村公共服務(wù)的規(guī)模不經(jīng)濟，美麗鄉(xiāng)村仍然難以避免人口衰減、經(jīng)濟活力下降的問題，德國面臨人口“再城市化”、鄉(xiāng)村“再振興”的新挑戰(zhàn)。
2、德國促進鄉(xiāng)村振興的主要做法
在不同發(fā)展階段，德國應(yīng)對鄉(xiāng)村發(fā)展危機的做法有較大差異。在城市化率30%至50%的發(fā)展階段，主要是通過建立移民委員會，建設(shè)農(nóng)村居民生活點，增加中小農(nóng)戶的數(shù)量；通過發(fā)起“家鄉(xiāng)保護”運動，保護鄉(xiāng)村自然景觀。在城市化率50%至70%的發(fā)展階段，德國經(jīng)歷了兩次世界大戰(zhàn)帶來的深刻危機，一戰(zhàn)后促進鄉(xiāng)村地區(qū)發(fā)展的重要舉措是開展移民墾殖和定居點建設(shè)、以安置戰(zhàn)敗后因割讓領(lǐng)土而失去家園的難民，二戰(zhàn)后促進鄉(xiāng)村地區(qū)發(fā)展的重要舉措是通過項目建設(shè)以創(chuàng)造就業(yè)機會、通過一攬子的農(nóng)業(yè)支持政策以增加農(nóng)民收入。在城市化率接近和超過70%以后，應(yīng)對鄉(xiāng)村衰落的做法更加全面系統(tǒng)，以下進行重點介紹。
?。ㄒ唬┮援a(chǎn)業(yè)的“逆城市化”增加鄉(xiāng)村就業(yè)機會
第二次世界大戰(zhàn)結(jié)束后，大規(guī)模重建使城市成為經(jīng)濟和生活的中心，加之農(nóng)業(yè)機械化使大量勞動力從農(nóng)業(yè)中解放出來，鄉(xiāng)村人口大量減少，缺乏生機活力。針對這種情況，1954年和1955年原聯(lián)邦德國先后頒布《土地整治法》和《農(nóng)業(yè)法》，推動小規(guī)模農(nóng)戶退出后的土地流轉(zhuǎn)集中、發(fā)展農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營，推動完善鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施、提高鄉(xiāng)村生活水平。通過完善產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施和功能區(qū)布局規(guī)劃，強化小城市和鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)配套與服務(wù)功能，增強其對大企業(yè)的吸引力，讓在小城市和鎮(zhèn)工作、回鄉(xiāng)村居住成為理想的工作生活方式，形成了產(chǎn)業(yè)和人口的“逆城市化”發(fā)展趨勢。德國排名前100名的大企業(yè)，只有3個將總部放在首都柏林，很多大企業(yè)的總部設(shè)在小鎮(zhèn)上。這在很大程度上帶動了鄉(xiāng)村的現(xiàn)代化，促進了城鄉(xiāng)的均衡協(xié)調(diào)發(fā)展。
巴伐利亞州在促進大企業(yè)向小城市和鎮(zhèn)布局、推動城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展方面取得的成效更為明顯。1965年原聯(lián)邦德國頒布《聯(lián)邦德國空間規(guī)劃》后，該州遵循“城鄉(xiāng)等值化”理念制定了《城鄉(xiāng)空間發(fā)展規(guī)劃》，按照城鄉(xiāng)居民具有相同的生活、工作、交通、公共服務(wù)等條件的目標規(guī)范建設(shè)活動。鄉(xiāng)村條件的改善，加之土地和稅收優(yōu)惠政策的推動，一些大企業(yè)積極向鄉(xiāng)村腹地轉(zhuǎn)移。例如，20世紀70年代初，位于巴伐利亞州的寶馬公司將主要生產(chǎn)基地轉(zhuǎn)移到距離慕尼黑120公里之外一個叫作Dingolfing的小鎮(zhèn)，為周邊100公里的鄉(xiāng)村地區(qū)提供了25000多個就業(yè)機會。
?。ǘ┮?ldquo;村莊更新”提升鄉(xiāng)村生活品質(zhì)
經(jīng)歷了工業(yè)化驅(qū)動的“逆城鎮(zhèn)化”階段后，德國鄉(xiāng)村人口結(jié)構(gòu)已由傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)人口為主轉(zhuǎn)變?yōu)榉寝r(nóng)業(yè)人口為主。把這些人留在鄉(xiāng)村，除了就業(yè)外，還需要增強鄉(xiāng)村綠色生態(tài)環(huán)境和特色風(fēng)貌對他們的吸引力。順應(yīng)這一時代潮流，1969年聯(lián)邦德國頒布《“改善農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)和海岸保護”共同任務(wù)法》，通過補貼、貸款、擔(dān)保等方式支持鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，保護鄉(xiāng)村景觀和自然環(huán)境。1976年對《土地整治法》進行修訂，突出保護和塑造鄉(xiāng)村特色。1977年由國家土地整治管理局正式啟動實施以“農(nóng)業(yè)-結(jié)構(gòu)更新”為重點的村莊更新計劃(Village Renewal，dorferneuerung)，主要內(nèi)容是在保留原有特色基礎(chǔ)上整修房屋和強化基礎(chǔ)設(shè)施，使鄉(xiāng)村更加美麗宜居。
經(jīng)過逐步演變，村莊更新計劃已成為“整合性鄉(xiāng)村地區(qū)發(fā)展框架”，旨在以整體推進的方式確保農(nóng)村能夠享受同等的生活條件、交通條件、就業(yè)機會。村莊更新計劃包括基礎(chǔ)設(shè)施的改善、農(nóng)業(yè)和就業(yè)發(fā)展、生態(tài)和環(huán)境優(yōu)化、社會和文化保護四方面目標。村莊更新計劃主要由政府支持推進，其資金50%來自于歐盟，25%來自于聯(lián)邦政府，剩余25%由市級政府籌集。當?shù)卣ㄟ^土地整治項目，鼓勵地主將土地優(yōu)先賣給政府，以便于整體規(guī)劃鄉(xiāng)村建設(shè)，并以此保障為居民提供較為便宜的住房和為產(chǎn)業(yè)提供低成本的用地。但在具體實施過程中，是在強化美麗鄉(xiāng)村共同愿景基礎(chǔ)上，以居民廣泛參與項目決策、規(guī)劃設(shè)計和自主改造的方式自下而上推進實施，積極引入專業(yè)機構(gòu)提供設(shè)計、評估、認證、促進合作等方面支持，形成多方聯(lián)合參與推進鄉(xiāng)村建設(shè)的行動者網(wǎng)絡(luò)。對于私人住宅的改造，采取自主申請、公開遴選、后補助支持的方式給予支持，達到期望要求的私人住宅可以獲得20%-40%的補助支持。一個村莊的改造一般要經(jīng)過10-15年的時間才能完成。
?。ㄈ┮詺W盟“引領(lǐng)項目”(LEADER項目)促進鄉(xiāng)村地區(qū)綜合發(fā)展
從整個歐盟來看，鄉(xiāng)村人口的減少以及鄉(xiāng)村年輕人失業(yè)率的提高已經(jīng)成為一個突出問題②。盡管德國總體上鄉(xiāng)村失業(yè)率處于較低水平，但德國部分地區(qū)的鄉(xiāng)村勞動力缺乏非農(nóng)就業(yè)機會的問題也依然存在，尤其是東德地區(qū)。比如，在薩克森州鄉(xiāng)村勞動力中從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的比例只有15.2%，而臨近的下薩克森州因為有大眾的帶動，鄉(xiāng)村勞動力中在非農(nóng)部門就業(yè)的比重則達到81.3%。德國聯(lián)邦農(nóng)村發(fā)展項目是聯(lián)邦政府人口戰(zhàn)略的重要構(gòu)成之一，將應(yīng)對人口結(jié)構(gòu)變化、提升鄉(xiāng)村生活質(zhì)量以及塑造年輕人的鄉(xiāng)村作為其重點。對于缺乏鄉(xiāng)村就業(yè)機會的劣勢地區(qū)，德國將歐盟農(nóng)村發(fā)展項目更大幅度地向農(nóng)村社會發(fā)展領(lǐng)域傾斜。從2014-2020歐盟農(nóng)村發(fā)展項目計劃中，薩克森州獲得的支持資金為113877.67萬歐元，其中用于六大方向中的包容社會與當?shù)匕l(fā)展的支持比例達到了40.4%，而在下薩克森州用于包容社會與當?shù)匕l(fā)展的支持比例僅為25.1%。
包容社會與當?shù)匕l(fā)展最主要的項目是“農(nóng)村地區(qū)發(fā)展聯(lián)合行動”項目(LEADER，源于法語Liaison entre actions de développement rural)。該項目創(chuàng)立于1991年，最初是一個區(qū)域性農(nóng)村發(fā)展的實驗項目，采取“自下而上”的方法讓當?shù)孛癖妳⑴c農(nóng)村地區(qū)發(fā)展的決策和管理，2007年被納入歐盟農(nóng)業(yè)政策的重要組成部分，經(jīng)過不斷發(fā)展在各地成立了地方性行動小組(lokalen Aktionsgruppen，簡稱LAG)，聯(lián)合廣泛的利益相關(guān)者共同推進農(nóng)村社會發(fā)展。由于LEADER項目充分調(diào)動了當?shù)孛癖姾透黝悓I(yè)服務(wù)主體的積極性，獲得比較好的政策效果，在2014-2020的項目期內(nèi)LEADER的方法從地區(qū)發(fā)展項目擴展到所有的歐盟結(jié)構(gòu)投資資金項目中。
?。ㄋ模┮詣?chuàng)新發(fā)展推動鄉(xiāng)村“再振興”
通過實施村莊更新項目，德國大部分鄉(xiāng)村形成了特色風(fēng)貌和生態(tài)宜人的生活環(huán)境，鄉(xiāng)村成為美麗的代名詞。但由于鄉(xiāng)村人口老齡化和人口數(shù)量的減少，使得基本生活服務(wù)因缺乏市場規(guī)模而供應(yīng)不足，生活便利性下降又導(dǎo)致人口進一步從鄉(xiāng)村流出。特別是醫(yī)療服務(wù)的不充分使越來越多的老年人賣掉鄉(xiāng)村住房到城市居住，現(xiàn)代生活服務(wù)設(shè)施和就業(yè)機會的不足使年輕人越來越難以留在鄉(xiāng)村。面對保持鄉(xiāng)村活力的新問題，德國又出現(xiàn)鄉(xiāng)村“再振興”的需求。
2014年10月29日，德國聯(lián)邦農(nóng)業(yè)與食品部提出了新的農(nóng)村發(fā)展計劃，其目標是支持農(nóng)村創(chuàng)新發(fā)展，讓農(nóng)村成為有吸引力、生活宜居、充滿活力的地區(qū)。該項目包括四大板塊：(1)未來導(dǎo)向的創(chuàng)新戰(zhàn)略樣本和示范項目。資助農(nóng)村發(fā)展的利益相關(guān)者針對特定問題提出創(chuàng)新解決方案，基于專家對這些創(chuàng)新實踐項目的評價，為未來農(nóng)村發(fā)展政策設(shè)計提出建議，關(guān)注的主題包括保障基本服務(wù)、改善內(nèi)部社會發(fā)展、增強中小企業(yè)發(fā)展所需要的基礎(chǔ)設(shè)施、發(fā)展新形式的鄉(xiāng)村文化、應(yīng)對變化與挑戰(zhàn)。(2)鄉(xiāng)村提升項目。支持13個結(jié)構(gòu)劣勢區(qū)域積極應(yīng)對人口結(jié)構(gòu)變化、增加區(qū)域價值和保障鄉(xiāng)村就業(yè)，為每個區(qū)域提供1500萬歐元支持。(3)“活力村莊”(Kerniges Dorf，Robust village)和“我們的村莊有未來”(Our village has a future)的競賽獎勵。(4)研發(fā)和知識的轉(zhuǎn)移，讓鄉(xiāng)村能夠獲得創(chuàng)新資源，并支持鄉(xiāng)村發(fā)展領(lǐng)域的研究創(chuàng)新。為有效推進鄉(xiāng)村的進一步發(fā)展，德國聯(lián)邦食品與農(nóng)業(yè)部將促進鄉(xiāng)村可持續(xù)發(fā)展作為其重要任務(wù)，2015年專門成立了鄉(xiāng)村戰(zhàn)略司。
3、幾點啟示
中德兩國發(fā)展階段不同，農(nóng)村土地所有制、鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)、城鄉(xiāng)關(guān)系等重大制度安排有很大差異，但兩國都具有深厚的農(nóng)耕文化傳統(tǒng)，都很重視城市化進程中的鄉(xiāng)村發(fā)展問題。從德國促進鄉(xiāng)村振興的做法中，可以得到一些啟示。
第一，均衡的城市化和生產(chǎn)力布局更有利于鄉(xiāng)村地區(qū)發(fā)展。
德國走出了一條以小城市和鎮(zhèn)為主的城市化道路，通過空間規(guī)劃和區(qū)域政策引導(dǎo)工業(yè)向小城市和鎮(zhèn)布局，為“在鄉(xiāng)村生活、在城鎮(zhèn)就業(yè)”的人口遷移模式提供了可能，帶動了鄉(xiāng)村地區(qū)的發(fā)展。我國于1996年邁過30%的城鎮(zhèn)化率、進入城鎮(zhèn)化快速發(fā)展階段，盡管此前一些有識之士已提出“小城鎮(zhèn)、大戰(zhàn)略”，但在后來的城鎮(zhèn)化進程中各類資源明顯向大城市集中，“大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展”的預(yù)期結(jié)果并未出現(xiàn)。特別是此前一些地方通過發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)為農(nóng)民就地就近轉(zhuǎn)移就業(yè)創(chuàng)造了機會，但此后隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)改制、農(nóng)村土地轉(zhuǎn)用政策收緊，原先分布在鄉(xiāng)村的企業(yè)紛紛遷往縣、市的產(chǎn)業(yè)園區(qū)，鄉(xiāng)村工業(yè)發(fā)展空間被嚴重擠壓。這種以東南沿海地區(qū)和大中城市為主、農(nóng)民大跨度轉(zhuǎn)移就業(yè)的人口遷移模式，對鄉(xiāng)村腹地的帶動效果較差。應(yīng)深刻反思我國的城鎮(zhèn)化道路，在基礎(chǔ)設(shè)施投資、醫(yī)療和教育資源布局、土地指標分配等方面為中西部地區(qū)縣城和小城鎮(zhèn)發(fā)展創(chuàng)造條件。只有把小城市和鎮(zhèn)這個節(jié)點做活，才能為城鄉(xiāng)融合發(fā)展提供有效支點。
第二，土地整治是促進鄉(xiāng)村振興的重要平臺。
德國在城市化進程中始終重視鄉(xiāng)村土地整治，將其作為解決鄉(xiāng)村發(fā)展問題的重要切入點，在不同發(fā)展階段賦予其不同功能。早期主要推進農(nóng)地整治，解決細碎化問題，以利于機械化和規(guī)模經(jīng)營。后來把基礎(chǔ)設(shè)施和公共事業(yè)建設(shè)作為鄉(xiāng)村土地整治的重點。20世紀70年代以后，在鄉(xiāng)村土地整治中突出景觀和環(huán)境保護。土地整治不僅需要法律的保障、規(guī)劃的引領(lǐng)、政府機構(gòu)和資金的推動，而且需要土地產(chǎn)權(quán)人的配合。例如，巴伐利亞州不僅制定了農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整方案(AEP)、土地整治法實施辦法、村莊更新實施條例，而且專門制定了土地產(chǎn)權(quán)調(diào)整條例。德國的經(jīng)驗表明，隨著城市化的發(fā)展，鄉(xiāng)村土地利用結(jié)構(gòu)、布局、功能都會發(fā)生急劇變化，單純靠土地市場難以適應(yīng)這種急劇變化，需要政府以法律、規(guī)劃、建設(shè)項目的方式介入。長期以來，我國也在推進農(nóng)村土地整治，主要目的是提高耕地質(zhì)量、增加耕地面積，以及騰退農(nóng)村建設(shè)用地指標，沒有與鄉(xiāng)村發(fā)展深度融合。應(yīng)賦予我國農(nóng)村土地整治更完整的功能，將其作為實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要平臺，推動土地整治與農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營、鄉(xiāng)村旅游、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、景觀和環(huán)境保護等相結(jié)合。
第三，不同發(fā)展階段鄉(xiāng)村衰落的內(nèi)在邏輯不同，促進鄉(xiāng)村振興的策略也必須相應(yīng)調(diào)整。
德國作為工業(yè)化的先行者，經(jīng)歷了城市化的完整過程，其在不同發(fā)展階段面臨的鄉(xiāng)村發(fā)展問題不同，應(yīng)對策略也有較大差異。特別是在城市化率70%前后，這一點更為明顯。此前，主要以農(nóng)業(yè)支持保護對沖農(nóng)業(yè)比較效益下降，以基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)建設(shè)對沖城鄉(xiāng)生活條件差異的擴大；此后，更加注重以空間規(guī)劃和區(qū)域政策對沖城鄉(xiāng)工業(yè)的效率差異，以生態(tài)環(huán)境和鄉(xiāng)土文化對沖城鄉(xiāng)生活繁華程度差異的擴大。我國目前仍處在城鎮(zhèn)化快速發(fā)展階段，應(yīng)堅定不移地推進以人為核心的新型城鎮(zhèn)化，繼續(xù)降低鄉(xiāng)村人口總量和占比。但從現(xiàn)在開始，就要注意改善鄉(xiāng)村人口結(jié)構(gòu)，讓鄉(xiāng)村能夠留住和吸引回一批年輕人，以增強鄉(xiāng)村生機和活力。為此，要緊緊抓住振興產(chǎn)業(yè)這個核心，為年輕人創(chuàng)造有足夠吸引力的職業(yè)發(fā)展空間；同時，也要改善農(nóng)村人居環(huán)境、提高公共服務(wù)水平，讓年輕人愿意在鄉(xiāng)村長期生活下去。
第四，促進鄉(xiāng)村振興需要營造社會氛圍。
德國不僅通過頒布《土地整治法》《農(nóng)業(yè)法》《聯(lián)邦空間規(guī)劃》等法律法規(guī)、實施村莊更新計劃和歐盟“引領(lǐng)項目”等投資建設(shè)活動以促進鄉(xiāng)村振興，而且注重為鄉(xiāng)村振興營造氛圍。例如，在民間自發(fā)開展鄉(xiāng)村社區(qū)美化競賽的基礎(chǔ)上，1961年聯(lián)邦德國農(nóng)業(yè)部將其轉(zhuǎn)化為全國性的鄉(xiāng)村競賽制度，每三年舉辦一屆“我們村莊更美麗”競賽，2007年更名為“我們村莊明天會更美好”競賽，從注重外在美轉(zhuǎn)向注重內(nèi)涵美。開展這個活動，既引起全社會對鄉(xiāng)村發(fā)展的關(guān)注，也有利于激發(fā)各個村莊建設(shè)美麗家園的積極性。近年來，我國一些地方自發(fā)開展了美麗鄉(xiāng)村、星級農(nóng)家樂等評比，最近農(nóng)業(yè)農(nóng)村部也在推動開展“中國農(nóng)民豐收節(jié)”活動。應(yīng)借鑒德國經(jīng)驗，對這些活動進行統(tǒng)籌謀劃，圍繞現(xiàn)階段鄉(xiāng)村振興的核心內(nèi)容設(shè)計賽事內(nèi)容和規(guī)則，提高活動的實效性和影響力。
